对云南保山电力股份有限公司的调查报告

(一)保山地区位于云南省西部边陲，公元69年设永昌郡，“永世良久，昌盛繁荣”是保山故名的含义。全区总面积1.96万平方公里，辖1市、4县：保山市和施甸、腾冲、龙陵、昌宁县，总人口223.67万人，耕地380万亩。境内水力资源丰富，中小水电可开发量达90余万千瓦；天然气远景资源量约260亿立方米，近期探明储量10亿立方米，已具备日产10万立方米的开发条件；地热能受到国际国内专家关注，各种温泉年产热量约2.3万亿千卡。现已建成中小水电站10.8万千瓦，占可开发量的12%，年发电量4.1亿千瓦时，并已初步形成以110千伏、35千伏线路为骨、网架的跨县(市)区域地方电网，并与国家电网35千伏一点联网。由于地方电力的蓬勃发展，带动了工农业生产发展和社会进步。1995年保山地区国内生产总值达41.1亿元，工农业总产值达31.1亿元；财政收入4.04亿元；农民人均纯收入790元。1996年各项经济指标将有较大增长。但保山仍属经济欠发达地区，综合实力较弱，尚有50余万人未脱贫。目前，保山市、施甸县已建成为农村水电初级电气化县(市)，腾冲、龙陵、昌宁三县已列入全国第三批初级电气化县建设，整个保山计划在“九五”期内建成为初级电气化地区。根据保山地区“九五”发展纲要，预计到本世纪末，全区最高负荷将达21万千瓦，年用电量将超过10亿千瓦时。急需抓住国家加快中西部发展、实行倾斜的大好机遇，加快地方电力发展，并在体制机制上实行大动作，做好大文章，以保障和促进改革、发展目标的实现。

 

根据1995年12月地委、行署召开的全区地方电力工作会议和1995年12月18日地委办公会议精神，为充分开发利用和合理配置丰富的水力资源，加快地方电力建设，推动地区经济发展和社会进步，深入企业改革，建立与社会主义市场经济相适应的现代企业制度，行署决定组建云南保山电力股份有限公司。由保山地区电力公司和保山市及施甸、腾冲、龙陵、昌宁县电力公司，以及地区瓦窑发电厂、市丙麻发电厂、市户南河水电站共9户国有地电企业共同发起设立。在行署专员和以副专员牵头、各有关方面负责人参加组成的指导小组的直接领导下，经过筹备组的努力工作，通过方案设计、资产审计、资产评估、产权界定、债权债务清理、效益测算、系数调整、资产分立、股权设置、文件报批等各项程序，并认真考虑地与县(市)之间以及县(市)之间的有关权益分配问题，这一由地、县(市)地电企业以分立式改制方式组建的股份制企业，于1996年8月28日经云南省体改委批准，9月16日召开创立大会，11月20日正式成立。

 

保山电力股份有限公司按分立式改制方式组建，即在产权关系不变、财税关系不变、行业管理关系不变和9户企业原企业名称和法人资格不变的前提下，将各企业的电力生产经营性资产和相关负债分离出来，交由股份公司统一经营。9户企业评估总资产为3.64亿元，负债为1.68亿元，净资产为1.96亿元；分离出来交由股份公司统一经营的电力生产经营性总资产为3.43亿元，负债为1.61亿元，净资产为1.82亿元。由于各入股企业单位资本金有效电力电量含量不同，经过使用“发电资产效益系数”方法进行调整，并经国资部门确认，股份公司总股本为1.65亿元，国有法人股占96.57%(地司27.6%，市司0.92%，施司14.68%，腾司23.73%，龙司10.21%，昌司8.38%，瓦厂4.42%，丙厂5.89%，户站0.73%)，职工个人股占3.43%。

 

创立大会暨第一次股东大会审议通过了章程，选举产生了董事会、监事会。董事会由9人组成(暂缺3人)，监事会由7人组成(暂缺1人)。第一届第一次董事会和监事会，选举产生了股份公司董事长(法定代表人)、总经理和监事会召集人。董事长由原保山市副市长、现保山地区电力公司经理张伯英担任并兼任总经理；监事会召集人由保山地区电力公司党总支书记周光泽担任。

 

股份公司组建后，共有在岗员工1800人；拥有发电站27座，装机8.5万千瓦；110千伏变电站2座，容量6.65万千伏安；35千伏变电站26座，容量9.89万千伏安；配电变压器2636台，容量20.83万千伏安；110千伏线路89.5公里，35千伏线路664公里，10千伏线路6264公里，低压线路8355公里。在此基础上将积极抓好勐梅河电站、龙江二级电站和苏帕河一、四级电站等以及保——腾、保——昌等110千伏输变电工程建设，并招商引资开发天然气、地热能发电。计划2000年前实现全区五县(市)全部110千伏联网运行，网内装机达到26.6万千瓦，年发电量达到13亿千瓦时。

 

股份公司实行统一规划、建设，统一调度、经营。本部设5处1室：电力调度、财务、生产计划、用电管理、人事劳动处和行政办公室；公司下设永昌、施甸、腾冲、龙陵、昌宁5个分公司和三江口1个直属发电厂。现正按“统一核算、分级管理”，“既保持原企业名称和法人资格不变，又作为非一级法人的内部分公司运行”，“尽力协调解决好地、县(市)财政、税收、水行政管理、发电资产效益、电力发展与使用等问题”的要求，完善和落实具体运作。股份公司于去年底成立，如何具体运作，直接关系到今年全区地方电力的开发经营和生产供应，关系到地区和5县(市)的有关权益分配，关系到进一步调动各级各方面的积极性发展地方电力、建设电气化，关系到股份公司的巩固发展。

 

(二)云南省保山地区将全区跨县(市)地方电网组建成比较紧密的股份制地电企业，是深化企业改革、建立现代企业制度中的一项创举，是全国水利系统地方电业改革、发展中的一项新生事物，有其特点和重要意义，但也存在着值得重视解决的问题，当前关键是要完善和落实具体运作。

 

在特点和重要意义方面，我们认为：

1.在电力生产力发展水平低表现为严重缺电的现阶段，适应和满足不同地域、不同层面、不同特点的用电需求，必须始终坚持“两条腿走路”的方针，也即在积极发展国家电力的同时，必须大力发展地方电力，特别是在国家电网未到或到了但不能适应和满足普遍用电需求的地方，更是如此。另外，地方办电的实践告诉人们，电力资源和电力负荷之间存在着不平衡性，同时就每个行政单元来讲，其电源的增长呈现阶梯形，而负荷的增长则呈现斜线，叠现在座标图上则反映为：缺电——平衡——余电——平衡，再缺电——再平衡——再余电——再平衡。这是推动电力工业发展的内在规律。这一规律也同时提出了联网的必然性和必要性，要求地方电业应走县(市)内联网、跨县(市)联网、与更大的区域电网联网、与国家电网联网的道路。只有这样，才能较好地实行余缺调剂、适应和满足负荷需求、发挥效益，才能较好地保障和促进地方电业的生存、巩固和发展。以上概括，基本反映了保山地区地方电业发展的历程。

 

保山是主要依靠地方电业供电的地区，国家电网只到了保山市。地方电业在保山地区的经济与社会发展中占有举足轻重的地位。当前，以地区电力公司为龙头和实行统一调度的跨5县(市)的地区电网已初步形成，参网的5县(市)电力公司、发电厂(站)之间以及与地区电力公司之间存在着血肉相连的互补依存关系，同时，也存在着一定的权益矛盾。这一切都为地委、行署所高度重视和关注。正是在这种背景下，为了更好地贯彻“多渠道、多层次、多模式”办电方针，做到国家电网与地方电网“合理区划、各有侧重、互补互惠、并举共存”，并使全区地方电业逐步形成规模经济、实行集约化经营，以适应保山地区改革、发展的需要，在地委、行署主要负责同志的亲自倡议和直接领导下，才较为成功地实行了全区地方电业的分立式股份制改组。换言之，如果没有地委、行署的高度重视和直接领导，如果保山地区地方电业不具备独立完整、相互依存、有龙头企业、有一定实力基础等特点，要组建一个全地区比较紧密的股份制地电企业，是难以做到的。

 

2.有利于更好地实行统一调度，搞好电力生产供应，较好地满足负荷需求，并防止枯、峰抢用和丰、谷抢发所产生的电能质量低下等问题的发生，增大全网效益，更好地为用户服务。

 

3.有利于更好地实行统一规划，根据资源、负荷等状况，合理电源布点、电网布局，集中必要的财力、物力和人力，开发调枯、调峰和骨干电源及网架，促使整个系统做到电源、电网同步建设，电力工程、用电工程协调发展，避免各自为政，重复建设，沉淀资金，浪费资源，取得较好的投资收益，并形成资金良性循环。

 

4.有利于更好地建立新型政企关系，避免出现对日常电力生产经营、人事劳动安排、工资奖金分配等进行不应有的行政干预，有利于减少和防止社会摊派，有利于统一全网地、县(市)职工标准工资和各项补贴发放标准，并统一部署进行“社会统筹”、“剥离”、“分流”工作，促使“企业办社会”、“退休职工”、“富余人员”等问题的较好解决。从而有利于增强整个公司的向心力、凝聚力，更好地发挥职工的智慧、积极性和创造力。

 

5.有利于协调和规范国家电网与地方电网之间的权益关系。保山地区地方电业比较紧密的股份制改组，为大小电网之间在坚持产权关系、财税关系、行业管理关系不变的前提下，实行规范化的联合开发经营，不走单方面的“联营”“代管”、挫伤地方和水利部门积极性的路子，提供了一个可供参考的模式。

 

在值得重视解决的问题方面，大体有以下几点：

 

1.比较紧密的股份制地电企业，权力、资金、建设、管理相对集中，在具体运作时若注意不够，将难以分散开发经营风险。过去各县、市的缺电、余电矛盾，主要由自身负责解决，现则有可能将矛盾完全上交，单纯依靠股份公司协调、平衡。更值得注意的是，如果运作不好，各县、市考虑的主要是电力使用，如何从股份公司取得足额、廉价、可靠的电力，而弱化自身办电的责任和积极性，从而有可能加大电力总量的缺额和电力对经济与社会发展的瓶颈制约。

 

2.直接关系到地(县)市财政、税收权益，涉及到各项税种收入上缴以及地、县(市)出资(产权)收益上交、监管和使用问题等等，需要妥善解决。

 

3.虽然已对地区和各县(市)的国有产权作了界定，但未明晰其中的国有水利电力资产产权和地方财政产权。涉及到水行政主管部门的行业管理和产权监管以及产权权益(选择管理者、参与重大问题决策、取得出资收益)等问题。水行政主管部门有着发展地方电力建设电气化的职责，已经建成的市、县，要进一步巩固、提高，未建成的县和地区要按期达标，除授权委托股份公司完成的任务外，还有“多布点、少拉线”与“少布点、多拉线”相结合、“分散布点，就地自给”的任务，要求水行政主管部门直接去抓、去完成。因而尚有一个资金相对集中和合理分散使用的问题需要解决。

 

4.地、县(市)电力公司(电厂)的经理(厂长)进入董事会，一身三任，既是各入股企业的法定代表人，出资者委派进入股东会并经过法定民主形式进入董事会的产权代表，又是股份公司任命的内部分公司经理(分厂厂长)。在落实人事管理(人事权)上如何反映和代表三方面的意志和权益，尚需研究、规范。同时还涉及到各入股企业党组织的领导关系需要明确和规范。

 

5.总的讲来，各县、市电力公司(电厂)对加入比较紧密的股份公司是支持和同意的，特别是原来电力比较短缺、效益较差的企业，态度更为积极。由于股份公司刚建立，尚未实践，当前大家主要存在等待、观望的思想，但在等待、观望的后面也有着不少的活思想。由于各入股企业电源、网络、负荷、在建工程、职工人数、管理水平、电力供应、效益状况不一，反映在职工年人均收入上也不等(高的近万元，低的仅五六千元)，因而各自的想法不尽一致，如职工人均收入高的企业怕拉平，收入低的企业想高靠；原来电力供应比较平衡、又有在建电源的怕影响“自给自足”，原来电力供应比较紧张的想多分多用，等等。但共同的活思想则大体是：一怕吃大锅饭，二怕失去应有的自主权，三怕也是最主要的怕电力生产供应、职工人均收入次于往年，不好向政府、用户和职工交代。

 

在完善和落实具体运作方面，我们的看法和建议：

 

总的讲来，以上问题在酝酿、发起、建立股份公司的过程中，大部分均有考虑，并在试点方案、公司章程、创立报告、财务管理制度、财务收支办法等若干文件中提出了原则和有关规定，是比较全面、细致和基本可行的。现就以上文件不够完备、准确、有力的方面，并着重在完善和落实运作上，提出以下建议：

 

第一，关于指导思想和基本原则。建议明确提为：坚持产权关系不变、行业管理关系不变、财税关系不变、入股企业法人资格不变，坚持同股同益、同股同责、利益分享、风险共担，实行统一领导、统一规划、统一决策、统一调度、统一核算、分级管理、内部模拟自负盈亏。解放思想，转变观念，强化领导，全员参与，规范务实，平稳过渡，逐步到位，彻底改制。为壮大水利基础产业、发展水利经济服务，为促进保山地区国民经济和社会发展服务。

 

第二，建立电网管理委员会。这一组织形式，发源于湖南怀化，其意义则远超过怀化自身。由于地方电业具有公益性、区域垄断性、短缺性和地方性的特点，是关系国计民生的非完全竞争性的基础产业，有关电力发展战略规划、骨干电源电网建设、电价总体水平确定、对重要负荷的电力分配供应等若干重大事项，在现阶段一般均属政府行为，因此，股份制地电企业必须自觉接受政府及其授权的部门(经济综合部门、水行政主管部门)的宏观调控，不能走向“无主管部门”。根据这一要求从保山地区实际出发，宜于在股份公司之外建立由行署、县(市)政府、经济综合部门、水行政主管部门和入股企业负责人参加组成的电网管理委员会，统筹、协调、仲裁、决策地方电力、电气化建设和管理中的重大问题，以利于继续加强各级各方面办电的责任和积极性，以及合理部署、安排电力的开发、分配与供应，并有利于在公开、公正、公平的基础上实行严格的统一调度，以分散股份公司开发经营的风险。做到董事会与管委会相结合，合理处理好分利与分电以及企业效益与社会效益的关系；企业经营管理与产权监督管理相结合，合理处理好统一生产经营与保持入股企业法人资格不变的关系；股份制与“内部模拟法人制”相结合，合理处理好集中统一(本部统筹)与分级分权(基层自主)的关系。实现联网联心、合股合力。现有的“三电”办公室，可作为电网管理委员会的办事机构，设在股份公司。

 

第三，明确各级水行政主管部门是各入股企业“国有产权授权经营”的授权主体(也即国有产权投资主体)，真正做到各入股企业保持原企业名称和法人资格不变。依据《水法》、《电力法》和国务院对包括水利部在内的31个中央部委的授权与《水利国有资产监督管理暂行办法》以及云南省有关文件的规定，经过当地政府授权，地、县(市)水行政主管部门在行署和各县(市)政府的领导及国资部门的指导下，代表国家行使国有产权(包括国有水利电力产权、地方财政产权)的监管职能和产权权益(委派产权代表按法定民主形式进入权力、决策、监督机构的权益，交由水行政主管部门全权行使；地方财政产权收益委托水行政主管部门代理行使，接受地方财政的抉择)。这样，各入股企业(包括地区电力公司，各县(市)电力公司和地、市发电厂(站))均作为水行政主管部门授权进行国有产权运营的实体，接受水行政主管部门委托向股份公司投资入股。从而使各入股企业(包括地区电力公司在内)，均真正做到不倒牌，而股份公司和地区电力公司可互视为各自的核心层企业，两块牌子一套机构，实际担负国有产权运营和电力开发经营两个方面的任务；各县(市)电力公司则承担本级次国有产权运营和剥离出来的非生产经营性资产多角化经营的职责。这样也有利于使各入股企业负责人“一身三任”做到规范化。

 

第四，关于电源、电网建设。在建和拟建的电源工程，目前不宜全部纳入股份公司，而宜以产权为纽带，区分情况由股份公司实行控股或参股开发，将其作为股份公司(母公司)的控股子公司、参股关联公司，实行集团化经营，以避免负债集中和减少投资风险、减轻电力电量平衡难度，并利于调动各级各方面办电与消化电力的积极性和保障合理规划、决策等。对于35千伏以上的输变电工程，应全部纳入股份公司统一规划、建设。

 

第五，落实各入股企业党组织领导关系，并妥善处理好新老三会问题。宜于保持原领导关系不变，不宜集中于股份公司党组织单一的纵向领导，而应较好地实行“条块结合”，以利于地方党组织对行政干部的培养、考察和推荐，并切合委派各级次产权代表的实际，使股份公司在人事管理(人事权)上较好地做到推荐、委派、任命相结合，较好地反映和代表各有关方面的意志和权益。同时应通过适当相互交叉任职，做到新、老三会并存，实行三参与：参与重大事项决定，参与重要问题决策，参与监督。落实和完善股份制地电企业领导制度，发挥企业党组的政治核心和保证监督作用，全心全意依靠工人阶级，以企业为本，以人为本，更好地调动和发挥广大职工的智慧、积极性和创造力。

 

第六，落实和完善内部模拟法人制度和健全法人治理机构。这是关系到适应电业生产经营特性，既切实保障统一调度，又防止高度集中垄断，正确处理集权与分权关系，使企业及其内部均直接面向市场(含内部模拟市场)，调动纵横向各方面积极性，不吃大锅饭，不向公司本部等、靠、要，从而保障安全生产、开拓经营、提高效益、更好服务的重要问题，也是地方电业学习贯彻邯钢经验的关键所在。建议在充分考虑运用发电资产效益系数调整权益、执行有关财务收支规定的基础上，进一步推行“四内”经济责任制(目标管理责任制)体系，使各分公司和直属企业实行委托经营、分级管理、确保上交、合理留成、内部模拟自负盈亏的管理体制，使其成为内部二级法人，使调度、发电、供电单位分别成为相对独立的电力商品组织者、生产者和经营者，真正担负起“成本中心”“模拟利润中心”的成本控制和经营管理职能。这一体系的主要内容是：实行内部价格、内部利润、内部核算、内部留成，并按ALS--Dadgx(A-电量，L-利润，S-消耗，D-服从调度，a-安全生产，d-定编、定员、定岗、定责、定额,g-岗位系数，x-效能=目标×效率)考核指标，建立责任分工、分级分权、考核结算、内部分配(即责、权、职、利)四个体系。这一体系的关键是合理确定内部价格，即在统一外部电价标准的基础上，按各分公司(含直属企业)现有的资金利润率、成本利润率、劳动生产率、定员人数、实际人数、系数调整后的实际资产、实际成本，予以综合平衡考虑后，以统一的基数，合理确定各分公司不同的内部电价。各类税收由股份公司统一计算核拨，分别由本部和各分公司(电厂)在当地上缴。使之处于同等的起跑线上，努力把本单位搞活搞好，鼓励先进，鞭策落后，支持各单位拉开必要的差距，允许效益不同、收入不同。从而确保全公司安全、经济、优质、多发、多供、多售、多收，进而做到地、县(市)按股多分利、多分电，充分调动上下左右、纵横向各方面的积极性。

 

在供用电方面，建议在统一调度、统一供用电基本制度、统一分类电价等前提下，推行“供电均价风险抵押承包”制度，以利基层供电站、所、组优化用电构成，杜绝偷电，降低线损，保障电费回收，提高经济效益，更好为用户服务。

 

在法人治理机构方面，建议结合今后的实践、发展，进行适当的调整、充实，并做到直线职能制和事业部制相结合，健全统一、高效与相互制衡的法人治理机构，完善决策、投融资、开发、管理、调度、生产、经营、科技进步及监督机制。

 

第七，关于优惠政策。

(1)落实有关政策，调整产权、负债结构，其途径有：①新老帐分立，老帐采取过渡办法，实行停息挂帐或计息挂帐；②“拨改贷”余额转增资本金；③债务股权化；④出售部分产权，盘活存量，取得增量；⑤申请“贷改投”资金和部、省、地实体参股、控股，以及吸纳兄弟企业、相关企业和区内外法人、自然人投资；⑥将“拨改贷”后形成的新增资本金划出不超过50%的部分，作为企业“模拟产权”(终极所有权属于国家)，据以进行收益分配等等。以改善产权、负债结构，减轻企业债务负担，增加企业自有资金，并完善企业以“按劳分配”为主，辅以“劳动分红”、“按资分配”的制度，形成企业命运共同体，促进企业搞活搞好。

 

(2)按《电力法》规定适时调整、改革电价和完善电价机制，并切实保障电费回收。按国办函(1996)2号、水电(1996)187号文件规定精神，农村水电及电网企业普遍执行6%增值税率，并进一步争取落实“按17%税率计征，即交即退11%，实交6%”政策，以避免税负转嫁；同时按改革试点和老少山边穷地区政策，力争所得税实行“免二、减三”或还款期免征。以保障和促进股份公司在初始实践中取得显著成效，从而不断巩固发展。

 

(3)全面贯彻落实《电力法》，按实行“趸售、互供”方式和保障对方合理权益的原则，处理好与国家电网110千伏联网运行。切实保障国家电网、地方电网各自供电营业区的完整和稳定。为实现稳定，必须大力增强自身实力(含开发天然气、地热能电源，增加调枯、调峰容量)，积极参与市场竞争，努力寻求和依靠政策法规保护。以实力为基础，以竞争为手段和动力，以政策法规为准则和保障，坚持实行“三并举”。