碳市场建设取得全方位进展 但依然面临快速发展的巨大挑战

为应对气候变化这一非传统安全威胁，我国将控制温室气体排放全面融入国家经济社会发展总战略，作为实现发展方式转变的重大机遇，同时承担与自身责任、能力相符的国际义务。控制温室气体排放的政策工具包括行政手段、市场手段、技术标准、宣传教育等，当今世界各国和地区均根据各自的温室气体排放、经济、能源、工业等特点，来确定适合自己的政策手段。

碳市建设取得全方位进展

我国7个碳交易试点充分借鉴国外相关设计和运行的经验教训，紧密结合实际，较短时间内便实现了各自的体系设计，并已完成3-4个完整履约周期。

试点实践表明，通过对温室气体排放资源的市场配置及排放数据第三方核查等，碳交易在提高企业减碳意识、完善企业监测体系等方面，成效远好于未纳入试点的行业和排放单位。已纳入的重点排放单位中，一半以上制定了内部减排战略，1/3已建立专门的碳交易部门，40%以上在长期投资决策中考虑碳价影响。

试点也为全国体系的建设运行奠定基础。首先，试点体系设计充分考虑我国经济社会发展中的特殊问题，如电力和热力行业因受管制所带来的生产成本增加不能向下游自由传导、与碳交易有直接交叉影响的各类节能政策并存等，试点对相关问题的处理及运行效果，为全国体系提供了有益参考。其次，不同试点体系的设计存在较大差异，试点体系事实上测试和比较了各种不同设计效果，为全国体系选择最佳方案提供实践依据。最后，主管部门、重点排放单位、第三方核查机构、交易机构等参与主体，在试点中得到了提高，可在全国体系建设中起到“种子”作用。

全国碳交易体系于2017年12月19日启动建设，兑现了我国的国际承诺。国家发改委已发布24个行业的企业温室气体排放核算与报告指南，4个主要支撑系统也进入建设。

而其中两个重要因素，是配额总量和分配方案，前者直接决定体系对全社会温室气体减排的贡献率，后者直接影响纳入体系重点排放单位的利益。在系统总结分析全球主要碳交易体系，尤其是试点经验教训，广泛征求相关行业、企业、研究者和主管部门等意见的基础上，国家发改委提出总量确定和配额分配方案，并已获国务院批准。为充分了解方案的可能影响、确保合理性，还将选择部分省份在相关行业展开试算工作，进一步修改完善。

碳市发展依然面临挑战

取得进展的同时，我们还应正视碳市场发展过程中的挑战，予以妥善应对。

在法律基础方面，除北京和深圳有市人大常委会作出的具有地方性法规性质的决定、规定，其他试点均依据省(市)地方规章等，而全国体系建设的主要依据是国务院相关批复及国家发改委的部门规章。部门规章和地方规章的法律层级较低，易导致碳交易体系有效实施所需的关键规定，如第三方核查机构资质要求、较高额度的经济处罚等无法设立。建议加快出台针对全国体系的国务院条例，保证有效实施。

在统计数据方面，重点排放单位目前向多个部门同时报送多套口径不完全一致的数据，且大多未经第三方核查，无法保证质量。不同数据在各主管部门之间也缺乏共享，导致碳交易体系建设所需的高质量数据要重新收集，增加运行成本。建议加强各部门不同渠道的数据共享，推动高质量数据在决策中更好发挥作用。

我国正处全面深化改革进程，与碳市场相关的领域改革也在进行，如能耗总量和强度“双控”制度、电力体制改革等。这些改革将直接影响企业温室气体排放，与碳交易间存在着交叉影响，需在更高层面有效协调。建议进一步加强顶层设计，借鉴国外有益经验，以碳排放控制目标统领包括节能和可再生能源等相关领域的政策，避免不同领域政策间的不协调甚至冲突。

总体而言，碳交易体系建设和运行的各参与方应紧密协作，努力建设高效、公平、透明的全国体系，在实践中不断完善，提高我国碳交易体系的国际影响力，力争为未来建立全球碳市场设立中国标准。

(作者系清华大学中国碳市场研究中心主任)