从立法规划看能源革命

本刊记者

潘秋杏 姜黎

近日，《十三届全国人大常委会立法规划》(下称《规划》)公布，共包含116个项目，其中一类立法项目69件，二类立法项目47件，能源法和电力法(修改)被列入第二类立法项目中。

《规划》按照优先等级共分为三类:第一类是条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案;第二类是需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案;第三类是立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。

在2015年公布的十二届全国人大常委会立法规划中，能源法就已被列入第二类项目中，但彼时电力法(修订)还未被列入其中。

“两法”立法及修编事宜虽由来已久，至今一直没有定论。在能源转型、新一轮电力体制改革进行过程中，本轮立法会如何定位可再生能源发展、电力价格、电力市场建设等内容备受瞩目。

一位从事能源电力监管的研究人士表示，同时把能源法和电力法(修改)列入规划，仍然面临如何确定“两法”边界的难题。“短期内能源法很难定下来，而目前电力改革还在行当中，这也增加了电力法修编的不确定性。”上述人士说。

立法、修法事宜向前走了一步

国务院立法工作计划的分类稍有别于全国人大常委会立法规划的分类。2015年之前，国务院立法工作计划按照优先级共分为三类:第一类是“力争年内完成的项目”;第二类是“预备项目”;第三类是“研究项目”。2015年开始增加了“全面深化改革和全面依法治国急需的项目”，优先于第一类立法项目。

2016年eo曾报道过，在国务院近年立法计划中，2011年至2014年，能源法一直被列为“预备项目”，2015年升级进入“全面深化改革和全面依法治国急需的项目”。但在2016年的立法计划中，能源法再次回到“预备项目”序列，而电力法(修订)则被列为“全面深化改革和全面依法治国急需的项目”。国务院2017、2018年的立法计划中均未提及《能源法》和《电力法(修订)》。

不过近年来国家能源局并未停下能源立法的推进工作。

2017年5月公布的《国家能源局2016年度法治政府建设工作情况报告》(以下简称《工作报告》)提到，国家能源局成立研究修改小组，对《能源法》的定位和需要解决的重点问题研究梳理，多次组织专家、能源企业召开研讨会，广泛吸收各方面意见，对《能源法(送审稿)》进行修改完善，协调形成一致共识后形成《能源法(送审稿)》修改稿，于2016年11月报送国务院法制办。

《工作报告》还指出，2016年5月，国家能源局印发《能源立法规划(2016—2020年)》，确定《能源法》《电力法(修订)》《煤炭法(修订)》《石油天然气管道保护法(修订)》《石油天然气法》《核电管理条例》《海洋石油天然气管道保护条例》国家石油储备管理条例》能源监管条例》等“五法四条例”为能源立法重点推进项目。2018年3月13日，国务院机构改革方案公布。根据方案，司法部和国务院法制办公室的职责被整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门，不再保留国务院法制办公室。

业内人士认为，此前的相关立法、修法事宜受到机构改革的一定影响，不过现在机构权责已经落定，从此次人大《规划》内容看，立法、修法事宜向前走了一步。

多年纠结:如何定位能源法

我国能源法的提出可追溯到1979年，时任全国人大常委会委员长叶剑英指出，“随着经济建设的发展，我们还需要有各种经济法”，并提出要制定包括能源法在内的五部经济法律。

中国能源研究会常务理事吴钟瑚在《经验与启示:中国能源法制建设30年》一文中提到，在20世纪80年代初，能源法工作落实由新成立的国家能源委及所属的能源研究所承担，进行了能源立法理论的探索。然而，遗憾的是，国家能源法的立法仅仅开始短暂的研究，尚未进入草拟，由于全国能源管理机构——国家能源委员会的撤销而告停。

直到2005年，时任国务院总理温家宝批示要起草能源法。据媒体此前报道，2007年，时任国务院副总理曾培炎出席中国能源法国际研讨会时指出，中国将通过制定能源法，确立能源战略、规划的法律地位，制定和修订程序，实施和保障机制，把实践中行之有效的综合性、长效性能源政策，以及相关的财税、金融、市场准入等措施，上升为可操作的法律规范。

根据相关媒体报道，中国能源法研究会2015年年会上，时任中国能源法研究会副会长、华北电力大学能源法研究所教授周凤翱就《能源法》(2008年送审稿)修改情况做了介绍:首先是立法目的，主要是规范能源开发利用和管理，促进能源产业发展，优化能源结构，提高能源效率，保障能源安全，促进经济社会可持续发展。其次是《能源法》集中调整三个方面的关系:包括纵向法律关系(主要涉及能源行政管理方面的关系)、横向法律关系(按照生产流程展开)以及涉外法律关系(主要考虑到能源对外合作的重要性及前景)。

但时至今日，能源法始终未能面世。

截至目前，我国已颁布实施了《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》等能源方面的单行法律。能源法应当发挥什么样的作用呢?

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在2015年接受媒体采访时介绍，能源法的定位还存在一定分歧，有人认为我国出台的能源法应该是一部能源基本法，由全国人大通过，有人则认为能源法应该是一部综合性和基础性的法律，由全国人大常委会通过。

全国人大通过的法律属于基本法律，具有指导和协调其他能源法律、法规和规章的制定、修订和实施的效力;而由全国人大常委会通过的话，能源法定位就是查漏补缺的角色，对其他能源法律、法规和规章的指导和协调不具有法律效力。

一位能源法律研究人士曾建议，能源法可纳入国家能源战略和行业基本规则，系统梳理能源相关的法律框架结构。

有研究能源法的专业人士表示，按照惯例，能源法需要有主管部门牵头，然而现在与能源相关的职能散落在国家发改委、国家能源局、国务院国资委等部门中，立法工作在现行体制下还有很多牵制因素，面临不少困难。

“能源法折腾好多年，我感觉前途还不是很明朗。”

法案修订:如何“容纳”电力改革

除能源法以外，新一轮电力体制改革启动前，业界就对是否以及如何修订现行《电力法》有过长时间的讨论。

《中华人民共和国电力法》由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于1995年12月28日通过，自1996年4月1日起施行，现行版本为2015年第二次修正后的版本，不过正在进行的电力体制改革过程中一些改革探索难以在其中找到依据。

与国内情况不同，美国及欧洲的电力工业去管制化路径常以立法为起点。1992年，时任美国总统布什签署《国家能源政策法1992》(NationalEnergyPolicyAct)，正式拉开电力工业去管制化的序幕，要求联邦能源管理委员会(FERC)鼓励发电侧竞争;1996年的《888号法令》(Order888)要求公用事业公司发、输分开，输电资产必须无歧视开放，为形成电力批发市场打下了基础;1999年又出台《2000号法令》，希望进一步推动批发市场的发展。

一位国际电力市场的资深研究者在9号文发布三年后感慨，在英国、美国这些国家，政府为推进电力市场建设，都有宏大的立法保障，设置详细的时间表，一些目标必须在一定期限内完成。

2017年时，国家能源局发布的《工作报告》就加快推进《电力法》修订工作提到:重点对供电营业专营制度、售电业务、直接交易等方面进行研究。据相关媒体报道，国务院法制办曾于2016年底向各部委征求《中华人民共和国电力法(送审稿)(修订建议稿)》(以下简称“建议稿”)意见。

从具体条文来看，建议稿对电力市场的立法采纳的是分散立法的模式，电力市场相关条款分散在多个章节中。

华北电力大学电力立法研究中心主任王学棉撰文指出，对电力市场立法，建议稿之所以采用分散立法的方法，也许是觉得内容不多，分散放到现行《电力法》的各章节中，不会对现行《电力法》造成大的冲击，但这种立法模式可能存在缺陷。

例如，分散立法看不出电力市场与传统市场的区别。传统的电力运管模式暂时无法完全被电力市场取代，仍会存在较长时间，需要对传统市场和电力市场分别进行规范，譬如在电价方面，如果分开立法，可以看出二者的区别和优劣，方便消费者进行选择。

建议稿中的规定亦没有穷尽电力市场的全部内容，比如没有规定电力交易的类型、没有就发用电计划放开，优先发电权的转让、辅助服务、输配服务、电网公司在电力市场上的义务等做出规定。此外，建议稿中的配电企业所指不清晰(改为供电企业也是如此)。

王学棉建议，对于电力市场，在修改《电力法》时最好采用专章加分散的模式，对电力市场的监督采取分散的模式，其他相关内容应该采用专章的形式集中规定。

也有学者认为，电力改革正在进行中，时有变化发生，这给如何在法律层面体现改革思路增加了难度。