新电改三年展望

二、新一轮电改阶段性困难及原因分析

比尔·盖茨曾经说过：我们通常低估了十年的发展却高估了一两年的发展。这句话完全适用于新一轮电改的进展预计。部分地区综合试点方案曾经设想今年进行电力市场建设总结,2019年就开始运行现代电力市场体系。现实表明，新一轮的电改经过三年努力，仍然处于现代电力市场门槛阶段，重分蛋糕的难度远远大于高速发展过程中解决问题，因而存在电改发展不充分、不均衡的问题。总结新一轮电改工作遇到阶段性困难，主要有以下四方面原是新一轮电改的顶层设计工作需要加强。顶层设计在工程学中的本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。电力系统是人类迄今为止建造的最大一台机器，内部层次众多，要素复杂，系统性非常强，牵一发而动全身，遑论电力作为社会经济的基础产业，涉及社会经济运行的方方面面，寄希望于局部突破，出现电力市场化改革的“小岗村是不现实的，由于各个环节的阻力，局部突破必然寸步难行。

目前我国电力市场建设规划尚未完成，市场如何布局，未来何地应建设区域市场，何地可以建设省级市场，市场的地理边界极限在何处，这些都应由电力市场建设规划明确回应的问题，尚无权威答案，以往市场建设积累经验得到的有效传承非常有限。地方政府在电改实践过程中妥协不断、变形走样问题与顶层设计工作不完善有很大关系。特别是没有完善的顶层设计，很多问题会得到似是而非的答案被人诟病的“省间壁垒”，涉及送电省和受电省多年的纠葛”，到底是受电省政府因为保护省内电力工业，还是因为外来电价格过高，到底怎么衡量环保成本，是否清洁能源远程消纳就一定合理，这些都难以从地方政府牵头的局部市场建设试点得到答案。因此，必须要通过一定的顶层设计，在全局高度考虑改革的影响，市场模式设计的利弊，合理设置市场范围，才能以最小的代价推动改革。

二是新一轮电改各项内容亟需系统性设计。新一轮电改发用电计划放开、输配电价核定、电力市场建设、增量配网放开、售电业务放开等内容，采用的是各项改革工作齐头并进的办法。这种做法在初期确实声势很大，发动了整个行业参与改革。但是，这些改革内容是存在内在逻辑的，换句话说，改革工作是具有系统性的。例如，在成熟的电力市场国家，售电业务放开大部分都安排在电力批发市场建成之后，因为电力市场的优化红利主要来自电力批发侧同时电力批发市场是零售交易的上游，上游不放水，实质上售电公司很难开展零售业务，特别是零售业务的主体又大多被优先购电制度所覆盖，缺乏自由选择权。部分申报售电侧改革专项试点的省份，把主要精力都放在批发侧市场化交易上就是最好的证明。市场建设规律性的东西自然而然地就会发挥作用，综合试点省和售电专项试点省所做工作基本相同就说明了这一点。再如发电计划放开到底能不能够仅用直接交易来承接的问题，从目前各地的情况看，不改变计划调度方式，仅通过电量的直接交易并不能实现发电计划的彻底放开，发电计划放开比例较大地区已经出现了诸如偏差增加，计划调度方式执行交易结果困难，大量交易结果无法通过安全校核等问题。这是由于发电计划分配职能本身就由政府的年度电量平衡计划制定和调度逐日执行的发电计划分配构成，仅放开一部分发电计划分配职能而非进行系统设计，自然难以实现最初目标。又如，输配电价按照什么范围进行核定与电力市场规划息息相关，应当进行电力市场规划后，才能确定是按照区域邮票制核定，还是采用其他方式核定，否则已经核定的输配电价伴随市场范围的变化很有可能还要来一次返工。

三是对电力市场本质的定位问题并不足够清晰。电力市场的本质是电力系统的“效率倍增器”，并不是降低电价的“大杀器”。通过电力市场，特别是电力现货市场形成的时序电价和位置信号，不但可以引导负荷移峰填谷，提高设备利用率，还可以提高电力规划的科学性。例如，日内负荷高峰时段电价很高，传递的信号是规划能够尖峰提供支撑的燃机等灵活电源，电网某两分区之间联络线长期阻塞则需要规划输电线路，依据两分区的成交价差能够大致计算出输电线路的收益，这样能够使规划变得更有的放矢，避免“水多加面、面多加水”甚至出现“晒太阳工程”的尴尬局面。当然，市场化带来的激烈竞争也必然促进电力企业提高效率，产生红利。然而，必须说明的是电力市场可能带来电价的下降，但并非是针对全部用户的电价普降，对于间歇用电、用电量较小的用户，电价有所上升的可能更大，因此在发电机组构成不变、燃料成本不发生剧烈变化的情况下，电力市场可能会带来结构性的电价调整。如果改变用能结构，引进目前成本相对较高的清洁能源，则电价上升会具有显然的大概率。从国际经验来看成熟电力市场基本上没有实现电价大幅下降，甚至部分电力市场还有所上升，部分成熟电力市场覆盖地区电价下降往往是由于页岩气等廉价一次能源出现造成的。但是，我们也应看到成熟的电力市场均创造了更多的就业岗位，如独立的市场运营机构、售电公司(或电力“保姆”公司)等，促进了电储能等新技术发展，实现了可再生能源的高比例消纳。如果把这些因素折成价格计入电力市场价格的评价，那么可以认为经过转换的价格有所降低，但是用户感受的电价没有出现直接降低。目前，部分地区实行直接交易机制，无论电力供需紧张与否、燃料价格如何上涨，都能实现发电企业降价，这种与计划体制下“优惠电”有近似之处的交易机制，设计失误的思想根源，很大程度就是将电力市场作为降低电力用户电价工具的指导思想所造成的四是监管能力建设滞后导致“市场监管”出现计划特征加强的趋势。由于我国电力市场建设刚刚起步，全行业都是摸着石头过河，出现了很多“换汤不换药”的所谓“监管”。其实就是原来的计划管制职能换了件“监管”的衣服，甚至通过电改强化原来的计划职能。例如，原来的“管理部门拍板”变成了“监管部门协调”，其实还是那个部门做的还是那件直接干预经济活动的事。真正的市场监管需要与市场建设阶段相适应的投入，其直接目的就是维护市场公平，换句通俗的话讲就是“搭台唱戏”，规则制定好台子搭起来，市场主体公平竞争，谁在里头“兴风作浪”并且违反规则，监管机构才能出手予以惩戒，至于市场里的问题一切按市场规则解决，任何人或单位并不能直接干预市场规则范围内的经营活动。

综合上述原因，现代电力市场体系建设很可能需要战略定力，按照十年左右的时间跨度进行设计。

三、新一轮电改的展望

当然，任何人都不能否认新一轮电改第一阶段取得的成绩，不能苛责推动该项工作的部门，毕竟改革的道路必然是螺旋式上升的。面对新一轮电改的转段时刻，有必要分析第一阶段的得与失，对看清楚的事情要保证“不两次掉入同一条河流”，才能推动新一轮电改持续深化。

是让电改成为不可逆的大势所趋。电力体制改革本质是以电力市场化为目标导向的综合性改革，局部调整仅仅是一定程度的计划体制改良，单兵突进难免被其他未参与调整的计划职能绊住手脚、停滞不前。改革过程中存在各式各样的困难与羁绊并不可怕，最让人担心的是如同上轮改革那般戛然而止。如何让电改成为不可逆的大势所趋呢?系统性思维的顶层设计必不可少。首先，加快电力法电力调度管理条例等电力行业根本性法律法规的修订工作，将建立现代电力市场体系、允许配电网投资多元化写入法律法规，避免合乎文件不合法的尴尬情况出现。其次，成立专门的电力体制改革办公室承担改革日常工作责任，办公室可设置在国家能源局，给予足够的授权：对于试点地区电改问题可在征求有关部委意见情况下，作为最后下决心者，并承担相应责任。再次，尽快完成电力市场规划的编制工作，明确我国的电力市场体系具体如何组成，电力市场建设的具体目标和评价指标;然后，以系统思维协调各项改革内容，梳理不同改革内容之间的逻辑关系，形成树形改革内容的体系和分阶段目标;最后，对于阻碍改革的体制问题，应敢于快刀斩乱麻，该改就改、该分就分。

二是建立新一轮电改的考核与追责制度。在新一轮电改实操过程中，出现了这样一种现象，对于不符合部门职能的工作，往往以“不具备条件”“有某某不良影响”为借口，肯定改革工作本身是正确的，但是目前不做或者放到下阶段做，这是“中梗阻”的一种典型表现，还有部分企业对于不符合企业利益的改革措施，在反对无效的情况下，“关上耳朵”只当没听到，既不反对、也不落实。这些“打左灯、往右转”的行为，大大迟滞了新一轮改革的进程，甚至个别地区个别单位“摸着石头上了瘾不肯过河”。

针对这种情况，要尽快建立新一轮电改的考核与追责制度并且采用终身问责的方式。由前文所述的电力体制改革办公室将中发9号文设计的“三放开、一独立、三加强”进行细化，明确子项目、子目标、子进度、子标准，在避免部委文件与中央文件“上下一边粗”的同时，整体设计系统性思考的具体任务分解与评价指标，甚至可以落实到相关部委有关司局，该破的破，该放的放，该收的收，该立的立，并且按时进行考核，鼓励职能部门、责任单位敢于碰硬。对于延误“工期”，又不能说出客观原因的，进行严肃问责。只有建立了考核和追责机制，才能避免新轮电改出现“脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”的糟糕局面出现。

三是“央地分工”，各自试点。新一轮电改经过梳理就会发现电力市场建设是诸多改革措施的中轴线，而这条中轴线的核心是电力现货市场建设。由于电力现货市场建设会改变目前我国的计划调度机制，历史上除了浙江省和华东区域曾经短时运行过电力现货市场外，我们缺乏足够的实践经验。因此，期望现代电力市场建设快速大范围铺开是不现实的奢望，必须通过试点，那么就要解决试点由谁牵头问题。显然，地方政府牵头会进一步加强省间壁垒的制度基础。如何避免这种情况，并充分发挥地方政府的作用，答案就是央地政府职能进行分工，互不交叉、相互促进。考虑到发、输、配、售在市场功能上的不同，有于电力工业持续发展的电力管理职能分工应当是：电力现货市场建设试点和监管职能应交由天然跨行政区的主管部委直接统一负责;对于作为地方基础设施的配电网与供水供热等公用行业一样，服从地方规划，配电、售电服务质量监管等工作，增量配网放开试点应完全交予地方政府。

这样就改变了中央部委和地方政府电力管理职能简单的“大和小”、管理权限“高和低”的关系，实现了电力市场建设试点不同环节规划和监管的“平铺式”设计，部委直接负责电力批发市场，地方政府直接负责零售市场。既可以消除地方政府制度性的“天然省间壁垒”，又可以推动地方政府放弃将电力作为调控产业发展的手段。