辉煌40年 | 电力规划40年回顾

电力规划(计划)由国家电力主管部门负责制定和组织实施。电力规划(计划)包括电力长期、中期和短期发展规划(计划),而电力中期发展规划(计划)的重点是五年规划(计划),与国民经济和社会发展五年规划(计划)相对应、相衔接，忠实贯彻国家的能源电力发展战略意图。一部改革开放的电力规划(计划)史，记录着我国电力改革、开放、发展的足迹，凝聚着几代电力建设者的智慧和心血。对改革开放40年电力规划工作的回顾和简要分析，旨在对未来的电力规划有所启迪。

改革开放以来电力发展

改革开放以来，我国电力工业发展取得了辉煌成就。电力工业发展和电力规划目标及完成情况详见表1。

开始走上改革开放之路的“五五”计划中后期(1978～1980年)

新中国成立后，由于国民经济基础薄弱，虽然经过三年恢复时期(1950～1952年)、“一五”(1953～1957年)、“二五”(1958～1962年)计划时期(1953～1962年)、三年调整时期(1963～1965年)、“三五”(1966～1970年)和“四五”(1971～1975年)计划时期的经济建设，但由于受到“大跃进”、“文革”等的干扰、破坏，造成了多次的曲折反复，尽管电力工业得到较快发展，仍赶不上国民经济发展需要，从1970年开始的缺电局面到“五五”初期又有发展，根据调查分析，当时全国缺电量250亿千瓦时，缺装机500万千瓦。到1978年底，我国发电装机容量仅有5712万千瓦，年发电量2566亿千瓦时，分别居世界第八位和第七位，220千伏及以上输电线路长度仅2.3万千米，220千伏及以上变电容量2528万千伏安，人均装机容量和人均发电量只有0.06千瓦和268千瓦时，大大低于世界平均水平。

1978年12月举行党的十一届三中全会拨乱反正，做出了把重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，中国开始走上了改革开放之路。此时正处于我国“五五”(1976～1980年)计划中期，这是我国具有历史性伟大转折的时期。通过执行“五五”计划，1980年发电量达到3006亿千瓦时，超过了原定计划和调整计划，年均增长8.95%;1980年全国发电设备容量达到6587万千瓦。

传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变时期(1981～2000年)

“六五”至“九五”时期，是我国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变时期。总体来看，这个时期电力工业发展较快，超额完成了电力计划，但国民经济发展更快，电力工业当时面临的形势是供需矛盾突出、缺电十分严重。这个时期电力工业的四个五年计划，就是在严重缺电局面下，通过改革开放解决资金、设备、技术的“瓶颈”问题，力图使电力工业的发展与国民经济发展相适应，满足经济社会发展和人民生活水平提高对电力的需求。

电力工业部制定的《电力工业“六五”计划》是我国改革开放后的第一个五年电力计划。“六五”初，全国缺电400亿千瓦时，缺装机1000万千瓦;电网结构薄弱，发电、送电、变电比例失调。到了1985年，虽然“六五”计划超额完成了，但全国GDP年均增长10.8%，大大超过了4%的计划指标，缺电情况进一步加剧，各电网拉闸限电现象十分严重，不少工厂只能停三开四，严重影响了经济发展和人民生活。

水利电力部制定了《电力工业“七五”计划》。“七五”期间全国缺电仍十分严重，主要表现在火电设备利用小时数不断提高，有的年份平均发电小时超过6000小时。

能源部制定了《关于电力工业“八五”计划和十年规划设想汇报提纲》。“八五”时期全国电力供需矛盾开始有所缓和，即从20世纪80年代的全国范围内全年性缺电变成全年缺电与高峰缺电共存的局面，但仍不能适应和满足国民经济发展和人民生活需求。

电力工业部制定了《电力工业“九五”计划》。通过执行“九五”计划，全国电力供需形势在低水平用电条件下达到了相对平衡，部分地区略有盈余，消除了电力对国民经济和社会发展的“瓶颈”制约。

在这个时期,电力主管部门及电力规划工作者一直在不断探索规划(计划)工作如何适应社会主义市场经济和推进电力工业健康发展的要求，更好地发挥规划(计划)的作用。在规划思想、规划内容、规划方法等方面勇于创新、勇于实践，取得了可喜的成绩，集中体现在1997年电力工业部颁发的《电力发展规划编制原则》上。《电力发展规划编制原则》对电力规划编制工作的规范化、制度化，提高规划的科学性、民主性，更好地发挥规划在宏观调控、政府管理和优化资源配置中起到了促进作用。

建立社会主义市场经济体制框架时期(2001年～现在)

从“十五”到进入“十三五”时期，全国电力供需形势从紧张走向总体平衡，部分地区富余。

国家经贸委组织制订的《电力工业“十五”规划》(2001～2005年)，是我国进入新世纪、初步实现小康、建立起社会主义市场经济体制框架后第一个电力工业规划。“十五”期间，我国经济正处于新一轮经济增长周期的上升阶段，全国GDP增长速度逐年加快，五年平均增速为9.5%，超过“十五”规划预期的2个百分点。全国电力供需形势经历了从供需基本平衡、供需矛盾不断加剧，又从持续性、全国性缺电逐渐转变为“十五”末的地区性、季节性、时段性缺电。2002年，国务院印发《电力体制改革方案》(国发[2002]5号)，启动了以厂网分开、主辅分离为主要内容的改革，2003年国家电力监管委员会挂牌履行电力监管职能。电力行业破除了独家办电的体制约束，从根本上改变了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题，发电侧初步形成了电力市场主体多元化竞争格局，促进了我国电力工业的快速发展，有力支撑了经济社会持续快速发展。“十五”存在的问题是电源结构调整步伐受阻，2005年非化石能源发电装机比重比2000年下降1.28个百分点。

“十一五”(2006～2010年)期间，我国电力供应能力持续快速增长，电力结构和布局进一步优化，节能减排效果显著。电力发展在规模、能力、装备水平上均居世界先进行列。“十一五”末，电力供需紧张局面基本缓解，除局部地区受电煤供应紧张、水库来水偏枯等随机性因素影响，出现个别时段电力供应偏紧外，全国电力供需总体平衡、个别省(区)略有富余。由于缺乏规划统筹, 我国跨区输电能力不足，缺电地区和窝电地区并存现象时有发生。农村电网建设和改造滞后，个别地方还没有用上电;煤电和新能源发电建设“跑马圈地”无序竞争。电价机制不完善，煤电矛盾日益突出。风电、太阳能发电上网受到电力系统及运行机制制约。电力行业管理比较薄弱，深化改革势在必行。

中电联在2010年组织编制完成《电力工业“十二五”规划研究报告》，得到了主管部门的高度重视，并在电力行业内产生了较大影响。“十二五”(2011～2015年)期间，一方面我国经济增长由高速转为中高速，经济发展进入了新常态，电力消费增长换档减速。另一方面电力工业持续快速发展，供给保障能力不断增强，我国电力装机规模、发电量、电网规模稳居世界第一。受风电、太阳能发电新投产规模创新高的拉动作用影响，电源结构继续优化，截至2015年底，全国非化石能源装机容量比重上升到34.83%，煤电装机容量比重下降到59.01%，节能减排成效显著，发展质量逐步提高，电力供需“前紧后松”，部分地区电力过剩。由于没有正式公布电力发展“十二五”规划，且对各类电源统筹发展、网源协调发展、部分能源送受地区之间利益矛盾等重大规划问题研究、指导、衔接、协调不够，出现了东北等地区多年电力供应过剩，西南地区弃水、“三北”地区弃风、弃光限电现象加剧，可再生能源发电协调发展难度加大。电力清洁替代任务的实施进程与成效受电力价格和电力基础设施等因素的制约。2015年3月，中共中央印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发(2015)9号)文件，开启“管住中间、放开两头”模式的新一轮电力体制改革序幕。国家发展改革委、国家能源局会同有关部门制定并发布6个电力体制改革配套文件，明确和细化了电力改革的政策措施。各省市积极行动，启动了电力改革试点工作。但诸多问题需要在进一步扩大试点范围并认真总结经验的基础上，不断完善市场规则，循序渐进。

国家发展改革委、国家能源局正式公布了《电力发展“十三五”规划》。进入“十三五”(2016～2020年)的前两年，受宏观经济持续稳中向好、新业态和新兴产业蓬勃发展以及夏季高温天气等因素影响，全社会用电量增速分别以5%、6.6%连续回升，2017年全社会用电量达到63625亿千瓦时。在全国电力供需形势总体宽松的同时，电力结构性、体制机制性矛盾进一步凸现，成为制约电力可持续发展的重要因素。电力行业继续按照党中央、国务院统一部署，加快清洁能源发电发展，加大电力结构优化调整力度，持续推进电力市场化改革，大力推动电力科技创新，狠抓资源节约与环境保护，积极应对气候变化，倡导构建全球能源互联网，持续扩大电力国际合作，为国家经济社会发展、能源转型升级和落实国家“一带一路”倡议作出了重要贡献。

在看到巨大成绩的同时，我们也要清醒地看到，当前电力发展中还存在着保障电力系统安全稳定运行，清洁能源消纳，源网发展不协调，煤电企业经营困难及保障清洁发展能力弱，核电发展停滞，水电开发西移带来的成本上升等问题，需要着力解决。

经过改革开放40年的发展，我国电力工业取得了辉煌成就，其发展的主要指标详见表2。

有关电力发展及规划工作的思考

处理好规划和市场的关系，充分发挥好电力规划的作用

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”。“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动的监管，加强各类公共服务提供。”

众所周知，电力工业是关系国计民生的基础产业，电力的安全、可靠和有效供应，是现代社会正常运转的重要物质技术基础。落实国家能源战略，坚持能源发展以电力为中心，实现电力工业健康发展，是调整优化能源结构、加快转变经济发展方式的重要内容，对加快推进资源节约型、环境友好型社会建设，确保全面建成小康社会乃至未来经济社会发展目标任务完成具有重要的支撑作用。

纵观电力工业改革开放40年的发展历程，电力主管部门在认真调研的基础上，制定和实施了一系列电力发展规划(计划)，既有涉及到未来15年、30年、50年发展的长期规划，也有涉及到未来每5年发展的中期规划和涉及年度发展的计划，而且相互之间密切衔接。电力工业连续制定的五年发展规划(计划)，都是根据国家国民经济和社会发展五年规划(计划)的总体部署和当时电力工业的情况，指出存在的主要问题和挑战，提出未来五年的主要奋斗目标以及主要的政策与措施，以确保所提出的目标都能按期实现。不论是长期目标、还是中期和短期目标;不论是总体目标、还是具体目标，都务必不折不扣地得以实施和落实，通过真抓实干使规划变成现实。制定和实施规划的最大好处，就是凝聚全社会全行业共识，有利于使全国、全行业从上到下都明确未来的奋斗目标与发展蓝图，也明白困难与问题以及解决问题的主要政策与措施;规划向社会提供和展示中长期电力发展的宏观环境和政策取向，引导和稳定社会公众特别是投资经营者的预期，为中长期资源配置提供指导性的方向，把政府作用与市场机制更好地结合起来，落实国家电力产业政策。在规划实施中，根据市场变化情况进行滚动调整，提出相关政策和改进措施，强化规划的约束力和执行力，加强事中事后监管，规划实施后总结经验教训，以指导改进规划工作。伴随着电力规划的制定与实施，我国取得了电力工业的辉煌成就。电力规划功不可没。

实践表明，电力发展规划是电力工业发展建设的重要指导，起着稳定政策基调、改善与电力市场的沟通、增强可预见性和透明度的重要作用。科学规划是电力工业实现健康发展的根本保证，对于提高电力工业发展质量、效率和转型升级至关重要。因此，电力工业发展规划的制定和实施是政府宏观管理的重要内容，也是国家宏观调控的重要手段，在社会主义市场经济体制下，制定、实施电力发展统一规划，体现了政府引导与市场主导相结合，更好地发挥了政府的作用。按照新时代能源电力发展的总体思路，电力规划管理需要结合我国社会主义市场经济体制改革的不断深化而不断加强、完善，电力规划的内容、方法也需要不断创新。国家要尽快制定规划法。

要进一步理清电力规划在能源规划体系中的功能和定位

目前，我国能源规划“两级三类”的体系已经基本形成，“两级”就是国家和地方两级，“三类”就是总体规划、专项规划和区域规划。

在能源规划体系中，电力规划是能源规划的专项规划。电力规划要提出电力发展的总体目标、指导思想、政策取向，在具体任务方面，要解决涉及全局的问题，如跨区资源配置和通道建设、市场消纳、电力系统的整体效率等重大问题。能源是一个大产业，能源规划是各类能源发展的总体规划，它不需要也不可能包揽电力规划的全部内容。因此，那种认为有了能源规划就可以不要电力规划的看法是片面的、错误的。

电力规划相对于主要转化为电力消费的水能、核能、风能、太阳能、生物质能等的这些发电规划和电网规划，又是总体规划。主要转化为电力消费的水能、核能、风能、太阳能、生物质能等的这些规划应是电力规划的专项规划，纳入电力统一规划。进入21世纪，主管部门对电力规划工作缺乏应用的重视，“十一五”、“十二五”时期没有公布电力规划;在能源规划体系上，似把风电、太阳能发电等属于电源的规划独立于电力规划之外，各类电源规划之间以及电源规划与电网规划之间又缺乏衔接、协调，是造成电源无序发展，常规电源与新能源电源、电源与电网发展不协调的重要原因之一。2013年新组建的国家能源局制定并公布《电力规划管理办法》， 加强了对各类电源、电源与电网发展的统筹协调工作，使电力工业走上高质量发展的新阶段。

实践表明，电力发展必须要制定规划，必须要坚持电力统一规划。

要适度超前发展电力

电力工业是关系国计民生的重要基础产业和公用事业，是现代社会使用最广泛的二次能源，已成为国民经济和社会各领域必不可少的生产资料，同时是和人民日常生活密切相关、不能缺少的生活资料。电力的安全、稳定和充分供应，是国民经济全面、协调、可持续发展的重要保障条件，事关国家安全战略，事关经济社会发展全局。

电力从规划设计到投产运行需要较长建设周期的客观规律，决定了电力要适度超前于经济发展，这已为国内外电力工业发展的实践所证明。我国从20世纪70年代初开始缺电，并持续了二十多年。直到“九五”后期，全国电力供需形势才在低水平用电条件下达到相对平衡，部分地区略有盈余。但是，由于“九五”后期电力建设规模的减少和“十五”初期电力需求增长迅猛，从2002年下半年起电力供应短缺状况再度出现，并逐渐发展成全国性、持续性的缺电局面，给国民经济发展造成了一定影响。这再一次警示我们，要始终坚持电力适度超前发展的方针。

“十三五”电力规划已实施两年多，全社会用电量年均增长5.7%，超过了“十三五”规划预测年均增长3.6%～4.8%，结合国民经济运行稳中向好、全社会用电量平稳较快增长的态势，在国家规划和各地方规划中期评估中需要滚动调整规划，防止部分地区未来出现电力供需紧张局面。现阶段要实现电力适度超前发展，就要加快电力项目的前期研究，科学预测电力需求，加强电力发展统一规划，充分发挥市场配置资源的决定性作用，继续保持电力的必要投入和加快提升系统需求响应能力，满足人民日益增长的美好生活使用绿色、智能、便捷和能够抵御一般自然灾害的电力需求。同时要加快完善电价机制，加快电力立法，为电力适度超前发展提供坚强的法律、法规和体制、机制保障。

电力结构调整优化是电力发展的战略性任务

我国经济长期以来一直是短缺经济，解决短缺、提高供给是一项长期的紧要任务。经过几十年的发展和努力，到“九五”期间，由长期以来的短缺经济转变成为总量供需基本平衡，逐步发展成为买方市场。但好景不长，在亚洲金融危机过后到了“十五”中期，电力供需形势又发生了变化，出现了一片电力供应紧张声，小火电机组遍地开花，打乱了电力结构调整的进程。从我国经济发展阶段及全国平均供电水平来看，在相当长的时间内，都应把保证电力充足供应放在首位，但同时要重视电力结构调整，这也是贯穿电力发展始终的，如不抓住电力结构调整，就不可能实现电力长期的可持续发展。因此，电力结构调整优化一直是电力发展的战略性任务。

电力结构包括电力工业产业结构、地区结构、城乡结构、所有制结构、组织结构等。电力产业结构包括电网、电源结构和技术结构，电源与电网之间的协调关系。电网结构包括电网网架、电厂送出或接入系统、输电系统、配电系统及其相互间的协调。电源结构包括水电、煤电、天然气发电、核电、新能源发电等相互间比例关系。技术结构包括技术装备水平、可持续发展技术能力等各方面。此外，电力地区结构包括电源和电网在不同区域的合理布局，如西电东送、送端系统布局、受端系统布局等。城乡结构主要是指电力在城镇与乡村的布局和相互关系。所有制结构是指电力资产的所有制属性，如在电力资产中，中央国有资产、地方国有资产、集体资产和私人资产等多种所有制的比例关系。组织结构是指电力行业中企业组织类型及其相互关系。

无论是政府机构和企业，还是中介机构和各级专家、学者，都强调电力工业发展要加大结构调整力度，实现电力结构战略性调整早已列为国家能源发展的基本政策，并为此进行了几十年的艰苦努力，且取得了巨大成绩，但现在仍是一个以煤炭为主的高碳能源系统和以煤电为主的高碳电力系统。从这个实际情况出发，我国的电力结构调整应是一个长期的艰巨的历史过程，既要抓紧又不能违背经济规律、操之过急。电力结构调整的方向是统筹各类电源建设，逐步提高非化石能源消费比重，发展非煤能源发电与煤电清洁高效有序利用并举，坚持节能减排，提高电能占终端能源消费比重，优化电网结构，科学推进远距离、大容量电力外送，构建规模合理、安全可靠、高效智能的电力系统。但是，什么样的电力结构才是我们常说的较为优化的结构?这是电力规划工作的首要任务，因为没有标准就失去了规划工作的目标。笔者认为电力结构优化标准是以经济性和可持续发展性为基本准则的，即较为优化的电力结构必须是较为经济的，也是能实现可持续发展的。同时，电力结构优化标准是与国家和地区的具体情况密切相关的，不同的发展阶段、不同的资源禀赋，其标准也会不同。与优化标准相关联的，需要建立电力结构优化模型，并提出电力结构优化的标准体系。我国电力结构调整优化要蹄疾步稳, 电力规划工作任重道远。

注： 1. “六五”建成500千伏输电线2700千米，变电容量725万千伏安。

2. “七五”建成500千伏线路10020千米，变电设备容量2368 58万千伏安;330千伏线路3460千米，变电容量530万千伏安，220千伏线路26000千米，变电容量3740万千伏安。

3. “十三五”新增500千伏及以上交流线路9.2万千米，变电容量9.2亿千伏安。

4. 带*为预期性指标。

5. 各年完成数据均引自中电联统计分析数据。

本文刊载于《中国电力企业管理》2018年09期，作者系原电力工业部规划计划司司长。