9号文：巨变前夜

沉寂很快在2012年打破。一股积蓄已久的情绪即将喷涌而出。

此时正值第二轮电改满10周年，如何评价此轮改革成效，如何对待此轮改革遗产，如何看待此时行业现状，成为业界以及舆论一时间的焦点。

一种观点是，改革取得了积极的成效，电力取得了大发展，发电侧引入免争后促进作用十分明显，“装机每年增长一亿多千瓦，没有这一次改革根本办不到”。有的观点认为，电力体制改革停滞不前，有些方面反而倒退了此时的电力体制非计划、非市场，最为糟糕，甚至比完全计划还要坏。还有的观点认为，别的国家从外部看中国的电力改革，认为中国最成功，是墙内开花墙外香电力行业中，同时持有前两种观点较为普遍，并趁势呼叮进一步推动改革。

国家电监会在2007年已有尝试，此时为第二轮电改满5年。当年，在其推动下，国务院常务会议出台了“十一五”电力体制改革方案--《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》。但是这一稳妥务实的实施意见，除了“抓紧处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革”得到落实外，其他均无实施。

再度启动改革，比以往更需要足够的理由。

此时的电监会已敏锐判断出直购电可以成为新的突破口。因为直购电操作简单，对既有格局的利益触动小于建立区域市场，最关键的是中央政府和地方政府都会支持降电价。

电监会负责人开始把更多精力放在了推广大用户直购电上。“他是一位政治人物，明白上面关心什么，需要什么再去考虑他可以对此作什么贡献。”一位官员说。这朴素的道理看似上不了台面，却是部分改革的运行逻辑。

2012年11月，国家电监会在学习贯彻十八大精神时强调，进一步统一对电力改革的认识，坚定改革信心，坚持改革方向，毫不动摇地继续推进电力体制改革。要完善配套措施，全力推进大用户直购电。

此时，至少包括国家电监会、国家能源局、国务院研究室等方面均就如何继续推进电改提出思路。一位知悉内情的官员说，各种方案都有涉及，重组区域公司、输配分开调度独立、建立电力市场，严格监管中间环节等。

国务院研究室相关人士的方案提出的思路是，实施调度交易独立，取消不合理的发电计划，建立市场化电价机制对电网单独定价、监管，改革电网考核办法等。

国家能源局相关人士的方案则提出，将电力交易机构从电网分离，电力调度仍由电网企业行使，核定独立输配电价，为电力“多买多卖”创造条件。改革中后期，可根据电力发展需要和市场发育程度，适时推行调度独立、输配分离、配售分开等改革。

国家电监会其中一种方案是继续坚持5号文，为了减少阻力组建完全独立的区域公司，并同时实行输配分开，建立区域市场。国家电监会的另外一种观点则是在售电环节引入竞争，放开用户，让用户有自主选择权。

另一重要利益相关方国家电网公司时任总经理刘振亚在其2012年4月著作《中国电力与能源》提出“放开两头、监管中间，形成多买方和多卖方的电力市场”的改革路径。

经过十余年的实践摸索和理论研究，有关各方对“强对中间环节的监管”已形成共识。如何放开两头，中间环节如何监管成为重要的争论议题。这场争论在十八届三中全会前后开始集中进发。

2013年十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》提出，国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。

此时，国家电监会和国家能源局合并为新的国家能源局。电监会与能源局的合并，至少解决了一个问题—避免两个部门继续在电力行业主导权上继续扯皮以及博弈此后，电力体制改革的快速推进佐证了两机构合并的效果。

各方对这一改革方向无异议。改革路径则有诸多分歧。

国家电网公司原总经理助理提出，拆分电网解决不了电力工业存在的问题。

他认为，输配分开无助于解决中国电力工业存在的问题。输配分开本质上不能打破垄断，只会增加中间管理环节，增加电网发展和运行成本。中国社科院一项课题研究表明，实行输配分开将因管理体系重构增加固定成本500亿-1100亿元，日常生产协调成本每年增加130亿—640亿元，输配分开有可能推高电价。其二，横向拆分不利于电力资源在全国范围内的优化配置。将全国电网拆分成若干个独立的区域电网公司，会将全国电力市场割裂成若干区域市场，造成区域壁垒，增加区域电力市场之间协调的难度和成本。其三，将调度交易从电网分离出来并不能解决公平问题。主张调度交易与电网分离的人主要是担心调度交易与电网一体化运作，电网调度和电力交易无法做到公平、公正。试想将调度交易从电网独立出去就不会出现不公平、不公正问题吗?如果没有依法严格监管，调度交易机构放到哪儿都会出现不公平、不公正问题。

他的建议是，在发电侧引入竞争机制，实现竞价上网在用电侧竞价购电，推进大用户与发电企业直接交易试点，最终扩大到全部电力用户。监管中间，就是建立独立的电网电价机制，依法依规对电网安全、调度、交易、服务等进行监管。