改革开放40年经济社会发展成就系列报告之十八：环境保护事业全面推进 生态文明建设成效初显

改革开放40年来，我国的环境保护事业逐渐起步，环境保护理念逐步确立，先后出台了一系列环境保护法律法规和政策措施，环境保护投入大幅增加，环境污染治理不断推进，生态环境保护建设不断加强，城乡居民生活环境持续改善。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央确立了“五位一体”总体布局，对生态文明建设作出顶层设计和总体部署，将绿色发展作为“十三五”乃至更长时期我国经济社会发展的基本理念，生态文明建设全面发力，不断深入，取得积极进展，揭开崭新的一页。

一、环境保护理念日益深化

二十世纪70年代，我国的环境保护理念从无到有，环境保护工作开始逐步开展。1972年，联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》。1973年，国务院召开第一次全国环境保护会议，审议通过了环境保护工作方针和我国第一个环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定》，成为我国环境保护事业的第一个里程碑。1978年，新中国第一次在宪法中对环境保护作出“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”的规定，为我国环境法制建设和环境保护事业的发展奠定了基础。

1983年，我国召开第二次全国环境保护会议，正式把环境保护确定为我国的一项基本国策。1984年，国务院发出《关于环境保护工作决定》，对有关保护环境、防治污染的一系列重大问题，包括环境保护的资金渠道都做出了比较明确的规定，环境保护开始纳入了国民经济和社会发展计划，成为经济和社会生活的重要组成部分。

“八五”期间，国家提出了《我国环境与发展十大对策》，明确指出走可持续发展道路是当代我国以及未来的必然选择。我国批准发布了《二十一世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了我国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。确定了污染治理和生态保护重点，加大了执法力度，积极稳步推行各项环境保护管理制度和措施，环境保护工作取得了较好的效果。

“九五”期间，第八届全国人大第四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略，使可持续发展战略在我国经济建设和社会发展过程中得以实施。国务院发布了《关于环境保护若干问题的决定》，实施《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》，国家确定的“九五”环境保护目标基本实现，环境污染防治取得阶段性进展，我国环境保护事业进入快速发展时期。

“十五”期间，党中央、国务院提出了树立科学发展观，构建和谐社会的重大战略思想，颁布了一系列环境保护法律、自然资源法、环境保护行政法规、环境保护部门规章和规范性文件、地方性环境法规和地方政府规章等。2002年，我国第一部循环经济立法《清洁生产促进法》制定出台，标志着我国污染治理模式由末端治理开始向全过程控制转变。

“十一五”时期，国家深入贯彻科学发展观，转变经济发展方式，下大力气解决危害人民群众健康和影响经济社会可持续发展的突出环境问题，提出了建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大自然生态和环境保护力度，强化资源管理等政策。围绕实现“十一五”规划纲要确定的主要污染物排放总量控制目标，把防治污染作为重中之重，加快结构调整，加大污染治理力度，建立了节能降耗、污染减排的统计、监测和考核体系和制度，环境保护事业稳步迈进。

“十二五”时期，党中央、国务院把环境保护摆上更加突出的位置，把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，将改善环境质量作为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在中国特色社会主义“五位一体”总体布局的战略高度，大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，一系列制度建设次序推进。印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，颁布实施了《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》，系统地提出了生态文明建设的理念和框架，并确立了一系列基本制度， 开启了生态文明建设的新篇章。

“十三五”至今，党中央、国务院统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念和建设“美丽中国”的宏伟目标。党的十九大立足生态文明建设取得的阶段性成果，着眼长远未来，进一步将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，提出了生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计、人与自然是生命共同体等重要论断，作出了加快生态文明体制改革、建设美丽中国的战略部署，明确了推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制等重点任务。2018年5月，党中央、国务院组织召开全国生态环境保护大会，提出要加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。先后出台了一系列重大决策部署，陆续印发了《“十三五”控制温室气体排放工作方案》《“十三五”生态环境保护规划》《国家综合防灾减灾规划(2016—2020年)》《“十三五”节能减排综合工作方案》等重要文件，颁布实施了《土壤污染防治行动计划》，修订了《中华人民共和国环境保护法》，从健全法律法规、完善标准体系、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、完善生态环境监管制度、严守资源环境生态红线等方面，形成了深化生态文明体制改革的战略部署和制度架构。各地区、各部门深入贯彻落实党中央决策部署，在大气、水、土壤、海洋、饮水安全、减灾防灾、水土保持、防沙治沙等环境保护重点领域全面推进生态文明建设，我国的生态恶化趋势得到遏制，环境改善效果显著。

二、环境保护投入稳步增加

改革开放以来，特别是“十五”时期开始，国家积极拓宽环境保护投资渠道，提高资金保障水平，加强环境监管能力建设，全社会环境保护投资得到较快增长。“十一五”期间，国家首次将“211环境保护”科目纳入政府收支分类体系，为政府环境保护投资稳步增长打下基础。“十二五”以来，全国各地把环境容量和资源承载力作为前提条件，认真处理经济发展与创新转型、节约资源与保护环境的关系，发挥环境保护对经济发展的优化和保障作用、对经济转型的先导和倒逼作用，加大环境污染治理投资力度，积极探索环境保护新道路，推动发展进入转型的轨道。

(一)环境污染治理投资总额逐年增加。

2016年，我国环境污染治理投资总额为9220亿元，比2001年增长6.9倍。其中，城镇环境基础设施建设投资5412亿元，比2001年增长7.3倍;工业污染源治理投资819亿元，增长3.7倍;当年完成环境保护验收项目环境保护投资2989亿元，增长7.9倍。

城镇环境基础设施建设投资中，燃气投资532亿元，比2001年增长5.5倍;集中供热投资663亿元，增长6.3倍;排水投资1486亿元，增长5.1倍;园林绿化投资2171亿元，增长11倍;市容环境卫生投资561亿元，增长8.8倍。

工业污染源治理投资中，治理废水投资108亿元，比2001年增长0.5倍;治理废气投资562亿元，增长7.5倍;治理固体废物投资47亿元，增长1.5倍;治理噪声投资0.6亿元，与2001年基本持平;治理其他投资102亿元，增长5.2倍。

(二)林业投资稳步增长。

近年来，我国的林业产业发展迅速，林业投资稳步增长。特别是党的十八大以来，国家加快推进供给侧结构性改革，大力实施精准脱贫战略，林业产业进入了转型升级关键期，林业投资也随之扩展到生态保护恢复、林业支撑保障和特色产业发展等多个方面，投资规模逐步扩大。

2016年，全国林业投资完成额为4510亿元，其中生态建设与保护投资2110亿元，林业支撑与保障投资404亿元，林业产业发展投资1742亿元，其他林业投资254亿元。2000年，全国林业系统固定资产投资完成额168亿元，其中，营林固定资产投资151亿元;森工固定资产投资17亿元。

三、生态保护与生态建设扎实推进

改革开放以来，国家逐步加快造林绿化步伐，加强对自然保护区保护力度，推进水土流失治理，重视建设和保护森林生态系统、保护和恢复湿地生态系统、治理和改善荒漠生态系统，全面加强生态保护和建设，国家生态安全屏障的框架基本形成。2013年，《全国生态保护与建设规划纲要(2013-2020年)》出台，提出到2020年，全国生态环境得到改善，增强国家重点生态功能区生态服务功能，生态系统稳定性加强，构筑“两屏三带一区多点”的国家生态安全屏障。随着生态保护和监管强化，生态安全屏障逐步构建，我国自然生态系统有所改善，自然保护区数量增加，森林覆盖率逐步提高，湿地保护面积增加，水土流失治理、沙化和荒漠化治理取得初步成效。

(一)林业生态建设稳步发展。

根据第八次全国森林资源清查(2009-2013年)结果，全国森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%，活立木总蓄积164.33亿立方米，森林蓄积151.37亿立方米。与第一次全国森林资源清查(1973-1976年)相比，森林面积增加0.86亿公顷，森林覆盖率提高8.93个百分点，活立木总蓄积和森林蓄积分别增加69.01亿立方米和64.81亿立方米。2017年，全国完成造林面积736万公顷，比2000年增长44.2%。改革开放40年来，我国森林资源呈现出总量增加、质量提升、结构优化的变化趋势。

(二)自然生态保护得到加强。

从自然保护区建设看，2016年，全国自然保护区达2750个，比2000年增加1523个;自然保护区面积14733万公顷，比2000年增长50.0%。

从湿地资源保护看，2013年第二次全国湿地资源调查结果显示：全国湿地总面积5360.26万公顷(另有水稻田面积3005.7万公顷未计入)，湿地率5.58%。纳入保护体系的湿地面积2324.32万公顷，湿地保护率达43.51%。我国已初步建立了以湿地自然保护区为主体，湿地公园和自然保护小区并存，其他保护形式为补充的湿地保护体系。

从水土流失治理看，2016年，全国累计水土流失治理面积12041万公顷，比2000年增加3945万公顷;新增水土流失治理面积562万公顷，比2003年增长1.4%。

(三)荒漠化沙化控制成效显著。

第五次全国荒漠化和沙化土地监测结果显示：截至2014年，全国荒漠化土地面积261.16万平方公里，沙化土地面积172.12万平方公里，有明显沙化趋势的土地面积30.03万平方公里，实际有效治理的沙化土地面积20.37万平方公里，占沙化土地面积的11.8%。与2009年完成的第四次全国荒漠化和沙化土地监测结果相比，全国荒漠化土地面积减少1.21万平方公里，沙化土地面积减少0.99万平方公里。与1999年完成的第二次全国荒漠化和沙化土地监测结果相比，全国荒漠化土地面积减少6.24万平方公里，沙化土地面积减少2.19万平方公里。荒漠化和沙化程度逐步减轻，沙区植被状况进一步好转，区域风沙天气明显减少，防沙治沙工作取得了明显成效。

四、环境污染治理成效显著

二十一世纪初开始，国家对环境污染防治工作高度重视，大力推行清洁生产，发展循环经济，污染防治和节能减排工作稳步推进。各地严格执行环境影响评价和“三同时”制度，积极开展环境保护专项行动，严厉查处环境违法行为，环境污染防治力度逐步加大。在各地各部门的积极努力下，采取有力措施积极推进大气污染防治、水污染防治工作，取得积极成果，主要污染物减排目标全部实现，地表水质量持续改善。

(一)主要污染物减排落实到位。

污染减排是调整经济结构、转变发展方式、改善民生的重要抓手，是改善环境质量、解决区域性环境问题的重要手段。“十一五”规划纲要提出，将化学需氧量和二氧化硫两项主要污染物排放总量削减 10%作为“十一五”经济社会发展的约束性指标，把环境保护提升到事关国家长远发展和人民切身利益的战略位置。“十一五”期间，各地各部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，采取有力措施，加大工作力度，大力推进工程减排、结构减排和管理减排三大措施，将减排指标、减排工程和减排措施分解落实，建立减排管理体系，严格考核问责，加强环评审批，大幅度推进治污工程建设，污染减排工作取得了显著成效，主要污染物排放总量逐步得到控制。2010年，全国二氧化硫排放总量2185万吨，化学需氧量排放总量1238万吨，比2005年分别下降14.3%和12.5%，实现了“十一五”规划纲要确定的约束性目标，扭转了“十五”后期主要污染物排放总量大幅上升的趋势，为推动科学发展，调整经济结构，转变经济发展方式，促进经济又好又快发展提供了有力支撑。

2011年，国务院印发了《国家环境保护“十二五”规划》，规划中提出“十二五”期间国家将对化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四种主要污染物实施排放总量控制，减排领域也从工业和生活两个领域扩展为工业、生活、交通、农村四个领域;国务院还印发了《“十二五”节能减排综合性工作方案》，明确了“十二五”污染减排的总体要求、主要目标、重点任务和政策措施，污染物减排工作继续强化。2015年，全国化学需氧量排放量2224万吨，比2012年下降8.3%;氨氮排放量230万吨，下降9.3%;二氧化硫排放量1859万吨，下降12.2%;氮氧化物排放量1851万吨，下降20.8%，四项主要污染物均完成“十二五”排放总量控制目标。

(二)大气污染防治不断强化。

针对一些地区出现的大气污染问题，2013年，国家出台了《大气污染防治行动计划》，对改善区域大气环境质量提出了明确目标要求。自实施以来，各项相关措施得力，工作有效推进，大气污染治理效果初现，全国环境空气质量形势总体向好。

空气质量达标城市数和优良天数有所增加。2017年，338个地级及以上城市中，空气质量达标的城市占29.3%，未达标的城市占70.7%;平均优良天数比例78.0%。

城市颗粒物浓度和重污染天数逐步下降。2017年，细颗粒物(PM2.5)未达标城市(基于2015年PM2.5年平均浓度未达标的262个城市)年平均浓度48微克/立方米，比上年下降5.9%。2016年全国338个城市PM2.5浓度为47微克/立方米，比上年下降6.0%;PM10浓度为82微克/立方米，下降5.7%;重污染天数比例为2.6%，下降0.6个百分点。第一批实施空气质量新标准的74个城市PM2.5浓度为50微克/立方米，比2013年下降30.6%;优良天数比例为74.2%，比2013年提高13.7个百分点;重度及以上污染天数比例为3.0%，比2013年下降5.7个百分点。

重点区域细颗粒物浓度有所改善。2016年，京津冀区域PM2.5浓度为71微克/立方米，比2013年下降33.0%;长三角区域PM2.5浓度为46微克/立方米，下降31.3%;珠三角区域PM2.5浓度为32微克/立方米，下降31.9%。

(三)水污染防治稳步推进。

针对我国一些地区水环境质量差、水生态受损重、环境隐患多等问题，2012年，国家出台《水污染防治行动计划》，切实加大水污染防治力度，保障国家水安全。要求强化源头控制，水陆统筹、河海兼顾，对江河湖海实施分流域、分区域、分阶段科学治理，系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理。

在重点流域方面，2012年出台了《重点流域水污染防治规划(2011-2015年)》，提出到2015年，重点流域总体水质由中度污染改善到轻度污染，Ⅰ-Ⅲ类水质断面比例提高5个百分点，劣Ⅴ类水质断面比例下降8个百分点。

在海洋环境方面，修订了《海洋环境保护法》，出台了《国家海洋事业发展“十二五”规划》《全国海洋经济发展“十二五”规划》《全国海洋功能区划(2011-2020年)》等多项规划，印发了《海洋生态文明建设实施方案》，为科学谋划海洋空间布局、实现“多规合一”提供了国家层面的管理依据。

地表水水质总体情况得到改善。Ⅰ类、Ⅱ类水占比大幅提高，Ⅴ类、劣Ⅴ类水占比逐步下降。2016年，全国23.5万千米的河流水质状况评价结果显示，全年Ⅰ类水河长占评价河长的6.5%，Ⅱ类水河长占48.3%，Ⅲ类水河长占22.1%，Ⅳ类水河长占9.6%，Ⅴ类水河长占3.7%，劣Ⅴ类水河长占9.8%。2000年，全国11.4万千米的河流水质状况评价结果显示，全年Ⅰ类水河长占评价河长的4.9%，Ⅱ类水河长占24.0%，Ⅲ类水河长占29.8%，Ⅳ类水河长占16.1%，Ⅴ类水河长占8.1%，劣Ⅴ类水河长占17.1%。

湖泊水质状况稳中向好。2016年，全国118个主要湖泊共3.1万平方公里水面水质评价结果显示，全年总体水质为Ⅰ～Ⅲ类的湖泊有28个，Ⅳ～Ⅴ类湖泊69个，劣Ⅴ类湖泊21个，分别占评价湖泊总数的23.7%、58.5%和17.8%。2000年，全国重点评价湖泊24个，水质达到Ⅲ类以上的湖泊有9个，4个湖泊部分水体受到污染，11个湖泊水污染严重，分别占评价湖泊总数的37.5%、16.7%和45.8%。

近岸海域水质总体向好。一类海水比例逐步增加，四类及劣四类比例不断减少。2017年，全国近岸海域417个海水水质监测点中，达到国家一、二类海水水质标准的监测点占67.8%，三类海水占10.1%，四类、劣四类海水占22.1%。2001年，全国近岸海域357个海水水质监测点中，达到国家一、二类海水水质标准的监测点占40.0%，三类海水占18.6%，四类、劣四类海水占41.4%。2017年与2001年相比，一、二类海水比例提高27.8个百分点，三类海水比例下降8.5个百分点，四类和劣四类海水比例下降19.3个百分点。

五、城乡居民生活环境持续改善

改革开放以来，随着城镇化进程的不断加快，我国城镇化率大幅度提升，使更多的人享受城市生活的便利，拉动消费、增加投资和促进产业结构优化升级，随之而来也暴露出城市的基础设施建设“短板”，规划落后制约发展等诸多问题。国家着力加强城乡环境综合治理，优化城市资源配置，转变农村发展方式，城乡人居环境持续改善。

(一)城市环境基础设施建设水平进一步提高。

2016年，城市污水处理率为93.4%，比2000年提高59.1个百分点;城市生活垃圾无害化处理率为96.6%，提高38.4个百分点[1];城市用水普及率98.4%，提高34.5个百分点;城市燃气普及率95.8%，提高50.4个百分点;建成区绿地率为36.4%，提高12.7个百分点;城市人均公园绿地面积13.7平方米，增长2.7倍;城市集中供热面积73.9亿平方米，增长5.7倍。

(二)农村人居环境逐步改善。

近年来，国家推进农村环境综合治理，着力建设农村饮水安全工程，加强农村改水改厕，加大农村环境基础设施建设，农村环境质量明显改善。2016年，全国建制镇用水普及率83.9%，污水处理率52.6%，生活垃圾无害化处理率46.9%。全国乡用水普及率71.9%，污水处理率11.4%，生活垃圾无害化处理率17.0%。全国农村卫生厕所普及率80.3%，比2000年提高35.5个百分点。

改革开放40年来，我国环境保护事业发展迅速，社会各界环境保护意识明显提高，贯彻绿色发展理念的自觉性主动性显著增强，环境立法和环保机制建设日趋完善，环境质量恶化趋势得到基本控制，生态文明建设成效初显。同时也应看到，我国的环境事业仍然面临诸多问题和挑战，环境保护工作仍然任重道远。我们一定要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持人与自然和谐共生，坚持节约资源和环境保护的基本国策，着力推进绿色发展，解决突出环境问题，加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制，坚决贯彻“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”五位一体总体布局，早日实现生态环境根本好转和建成“美丽中国”的目标。

[1]城市生活垃圾无害化处理率与2001年相比，提高38.4个百分点。

(国家统计局能源司)