管网独立是妥协还是改革

“管网独立”真的来了。但这是中国油气体制改革的第一步吗？在英美等国范例面前，我们也许还有更长的道路要走。

“狼”真的要来了。

6月初，多家外媒报道中国政府将在今年推动建立统一的国家管道公司。历经坎坷的中国油气体制改革似乎终于迈出了关键性的一步。

然而，无论是中国油气管道产业现状还是能源改革过往的经验，都无法让我们对改革充满乐观。如何正确地看待即将成立的国家管网公司?从更长的眼光来看，国家管网公司会在改革中扮演怎样的角色?

管网独立了吗？

根据中共中央、国务院2017年5月印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》中关于“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开”的指示，国家管网公司的成立似乎十分顺理成章。

在此前的诸多猜测中，业内普遍接受的观点是：在中石油、中石化等掌握管道的国家石油公司内部，对管道板块进行混合所有制改革，然后逐步融合。现在的举措，无疑是将进程大大加快了。

但其实两者从本质上来说是殊途同归的，最终还是实现单一国家级管道公司掌握干线管道。只不过，我们必须清晰地认识到，对于真正意义上市场化的“管网独立”，一个国家管网公司是远远不够的。

改革的目的是什么?还原能源商品属性、让市场在资源配置中起到决定性作用。油气管道的改革从目的上说，是希望能够促进上下游的互动，让非石油央企在管输上不再受制于人。

按照设想，国家管网公司的建立，一定会伴随着管输价格的确立、调度统一、无歧视开放等一系列内容。这确实有利于上下游的开放，但我们也必须承认，这一定程度上是让中国管道行业从自然垄断转变为行政垄断。

无论是自然垄断还是行政垄断，我们都无法武断地认为就是不利于行业发展的。管道行业的特殊性质决定了自然垄断是无法避免的局面。

在这里不厌其烦地说这些概念是想表明笔者的一个观点——仅从目前国家管网公司设立的信息来看，改革目前仅做到了让管道资产从国家石油公司中独立出来，形成一个更强大的管道垄断主体。在不考虑省级管网的情况下，中国油气管道真正意义上成为“一家独大”的行政垄断。而这所有的一切，和改革所追求的“管网独立”几乎可以说没有一丝一毫的关系。

改革要做什么？

“管网独立”的真正意义是什么?有两点无疑是非常重要的：对于第三方的开放、清晰的成本核算。

从目前来看，对于第三方开放管道这一点，是阻力最小、最容易实现的。尽管油气体制改革进展并不迅速，但上下游两端的开发已经在进行中，尤其是天然气下游市场。事实上，在西气东输对于中国天然气消费市场培育了15年之后，如果依然没有强有力的改革措施来支持天然气生产和消费市场的不断增长，对煤炭的替代就不可能继续进行下去。

2017年底到2018年初蔓延在整个北方地区的天然气气荒无情地揭露出中国天然气消费市场存在着巨大隐患。从这个角度来看，其实国家管网公司的成立，或者说企图解决第三方接入管道问题的改革企图，应该被理解为政府在不利形势下的被动举措。

既然是被动举措，那么除了能够解决向第三方开放管道的问题之外，恐怕也很难在短时间内真正意义上对管输成本做好核算，并提高管输的效率。

从美国、英国、欧盟等国家和地区的管道改革经验来看，都经历过将管道资产从石油公司中剥离出来的过程。经过漫长的改革，有的国家或地区形成了统一的一个管道公司，掌握绝大部分管道资源，例如英国。有的则形成数量庞大的企业，形成良性竞争，如美国和欧美。

无论何种市场形势，都离不开强有力的监管和科学、符合商业规律的制度。就目前的中国油气市场来说，第三方接入管道还没有能够实现无差别准入，那么这就是改革现阶段的核心问题。

但是如果随着国家管网公司的成立，政府强制性实行第三方无差别准入(很多国家都这么干)，那么很快就要面临价格制定等涉及企业竞争环节带来的问题。

美国早期的天然气产业结构是生产商把天然气销售给管道公司，管道公司把天然气销售给输配公司，再经地方输配公司把天然气销售给终端用户。天然气的销售价格由联邦政府控制，经地方输配公司销售给最终用户的价格由地方政府机构控制。各级政府几乎控制着天然气工业的每个环节，不仅管理包括自然垄断性质的管道输送环节，还对天然气生产和批发供应等竞争环节实施管制。政府的严格管理使天然气公司承受很大压力，也使天然气价格和消费畸形发展。政府对天然气生产商的过度管制，导致20世纪70年代美国天然气紧缺。

2016年10月12日，国家发改委曾发布《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》。这两个文件被视为史上最具力度的天然气管输价格和成本监审方案。文件中明确规定了运销分离、独立核算以及以75%负荷率为前提的8%准许收益率。

规定有了，但是争议也不小。新旧管线、支干线管道、联络线、海底管道等等全部采用统一标准是无法让中海油和中石化接受的。争议更大的是管道增值是否计入有效成本。2015年，西气东输西段管线已与社保基金合资，东段还将继续引入其他资本，管道增值不计入有效成本及收益率下降，将会影响投资者信心和股东收益。

历史已经证明，一个大而全的央企在成本核算、降本增效方面并不能够保证做到最好。这也就意味着国家管网公司对于改革来说，只能算作是一个开始。

未来走向何方？

国家管网公司的成立，也就意味着中国管道行业的改革方向会类似于英国。

1972 年由英国天然气理事会改组成立的英国天然气公司(BG) 得到了独家分销天然气业务的权利，利用一体化体制统筹协调上下游，提升管网建设的审批效率，凭借其资金实力辅以政府低税收政策和财政补贴，有效推进了国内天然气基础设施的建设。

1986年，英国开始推进私有化改革，天然气市场解除管制，新的BG公司继续承担天然气生产供应和运输配售的角色，但被要求将天然气供应与管道运输内部分开核算。1997年，BG公司将其天然气交易、零售等供应业务划归新成立的Centrica公司，2000年又将天然气管输与配气业务彻底分离，成立了Lattice公司，并在2002年与英国国家电网公司合并，2005年正式更名为国家电网(National Grid)。

伴随着英国天然气管道从BG中独立，英国政府通过监管手段强制要求BG向其市场竞争者转移部分天然气供应量。1992至1995年期间，BG在天然气现货市场上向与其竞争的天然气供应商共计出售天然气49亿立方米。通过这种方式，BG在英国天然气供应市场的垄断地位被极大地限制和缩小，天然气市场中的独立供气商得到进一步培育，同时也为英国天然气现货市场交易规模的壮大奠定了基础。

此时的英国，遭遇了和现在中国天然气行业一样的问题：供应商缺乏对市场需求的准确判断、价格机制失调。英国天然气交易中心正是在这样的背景下成立的。

毫不夸张地说，中国天然气行业正站在发展的十字路口上。中国自上而下坚决的减排意志是天然气发展的最佳动力。但是不同于西气东输的时代，现在天然气产业体制已经无法满足爆炸式增长的需求和多元化的商业格局。点供、“淡季不淡”等现象的出现说明改革已经迫在眉睫。

国家管网公司能够解决更多市场主体准入的问题，却无法解决价格机制、供需平衡等问题。越是价格管制严格的市场，越无法有繁荣的市场。渐进式放松价格管制是天然气定价市场化的有效途径。英国天然气实现市场化定价是一个渐进的过程，并非一蹴而就，在渐进放松管制过程中，逐步培育和规范市场，最终完全放开价格管制，使得市场化的力量逐步壮大最后促成交易中心成立，并作用于通过天然气交易市场来实现价格发现。

另一个值得我们关注的领域是储气库的建设。一旦国家管网公司成立、调峰价格机制理顺等先决条件成熟，以国家管网公司为投资主体，储气库的建设可能会引来一波高潮。这对于整个天然气产业链来说是完善缺陷的关键一环。

作者：武魏楠