视角｜电力市场改革的终极目标与路径目标

电力市场改革目标有很多个方面，可以归为终极目标和路径目标。这两者之间可能是一致的，也可能是不一致的。在进行电力市场设计时，首先要对改革的不同的目标及之间的关系有清晰的认识。我们已经在多篇文章中讨论了终极目标、路径、方法等方面的问题。这里对这些概念进行进一步的梳理和讨论。

一、概述

任何一项改革，或者一项政策，都是为了实现某种目标，我们将其区分为终极目标和路径目标。

1、终极目标

终极目标就是我们的“初心”。任何改革、政策都有其初心，即是终极目标，比如：我们党的初心是为人民谋福利，我们国家经济政治体制改革的初心是提高人民的生活水平和质量，我们可再生能源补贴等政策的初心是减少排放、提高我们的环境质量等。

2、路径目标

为了实现某个终极目标，在一定的时期和在一定的技术、经济、政治等约束下，会制订一定的政策、规则来实现这个目标，并可能进一步制订为了实现这些具体的政策、规则的方法和措施。

比如，为了实现提高环境质量的目标，我们确定了促进可再生能源发展的比较宏观的法规、政策(如《可再生能源法》)，而为了促进可再生能源发展，进一步制定了细化的可再生能源补贴、优先发电等具体政策。

又比如，为了降低能源成本，提高电力相关资源的配置效率，我们制定了电力市场改革的政策(9号文)，而为了促进改革，又制定了一系列配套文件、规则、政策，包括“加快放开发用电计划”、“提交市场化交易量”等(国家发改委能源《关于积极推进电力市场化交易进一步完善交易机制的通知》(发改运行〔2018〕1027号)，简称1027号文件)。

我们将以上这些非终极目标的目标，均称为路径类目标。路径类目标可能有一个层次，也可能有多个层次。

二、终极目标和路径目标之间的关系

路径目标和终极目标在一些情况下可能是一致的，在另外一些情况下可能是不一致的。在我们上一篇文章(参考：电力市场设计|电力市场设计中的反直觉问题)中，分析了电力市场设计中的反直觉问题，其本质上就是路径目标和终极目标不一致的问题，原因包括未考虑动态性、未考虑系统性、未考虑内外部环境的变化等。比如，可再生能源政策“反直觉”的原因就是路径目标(对可再生能源进行电价补贴)与终极目标(减小排放)之间的不一致。

这里以电力市场改革中的“加快放开发用电计划”这一目标为例对终极目标与路径目标之间的关系、出现不一致的原因进行更加深入的分析。

1、目标的层次

1027号文件中，提出了“加快放开发用电计划”的目标和要求。这里，以这个目标为例对终极目标和路径目标的问题进行进一步的深入的分析。

首先分析一下“加快放开发用电计划”的终极目标。加快放开发用电计划的目的是提高市场化交易比重，而提高市场化交易比重的目的是深化电力体制改革，深化电力体制改革的目的是优化能源领域的资源的配置，从长期降低电力成本，使电力消费者得益。这里，包括了四个层次的目标：

(1)能源资源优化配置、(从长期看)降低电力成本;

(2)深化电力体制改革;

(3)提高市场化交易比重;

(4)加快放开发用电计划。

也就是说，我们的终极目标(第一层目标)是能源领域资源的最优配置，降低终端的用电成本，提高电力消费者的效益。这是我们的初心。为了实现这个终极目标，出现了几个中间的目标：包括深化电力体制改革(第二层目标)、提高市场化交易比重(第三层目标)、加快放开发用电计划(第四层目标)。这几个层次的目标如何才能、什么情况下才能保持一致?

可以从逻辑学的角度对不同层次目标之间的关系进行分析：下一层目标是否上一层目标的充分条件?是否是必要条件?如果不是充分条件，还需要什么其他的条件?如果不是必要条件，是不是最佳的实现路径?还有没有更好的实现上一层目标的方法?

2、第一层和第二层目标之间的关系

上层目标是降低电力成本，下层目标是深化电力体制改革。这两个层次目标之间的关系，取决于我们怎么理解“深化”。什么是深化电力市场改革?如果理解为用合适的方式进行改革，这两个层次的目标就是一致的。因为我们目前的电力体制中还存在很多问题需要改革、优化，只要不断地改革、优化，总是可以不断降低电力成本的。

但是，深化改革并不意味着所有领域、不考虑具体情况的增加竞争。从下面的分析可以看到，如果将“深化”电力体制改革简单理解为提高市场化交易比重，可能就会导致两个层次目标的不一致。

结论：两个层次的目标基本是一致的，前提是要正确理解什么是“深化”电力体制改革。

3、第二层和第三层目标之间的关系

要判断这两个层次目标之间的关系，我们需要回答这个问题：提高市场化交易的比重是不是深化电力体制改革的充分条件?

市场和计划都是资源配置的手段，各有其利弊，适用于不同的情况。在存在较强的规模经济的领域，可能整个行业集中、垄断经营比市场化的分散经营更有效。深化市场改革，是要在合适的环节引入合适的市场机制，并不是千篇一律的在所有环节采用引入竞争。所以，提高市场化交易的比重并不是深化电力体制改革的充分条件。比如，对于规模比较小的、孤立的电力系统，集中垄断运营是更好的保护消费者的方式。当然，在大多数地区，在发电领域，提高市场化交易的比重是可以增加竞争，提高资源配置的效率的。

结论：在发电、售电领域，在大多数地区，提高市场化交易的比重是深化电力体制改革的一个方面，可以提高资源配置的效率。但在一些特殊的地区，提高市场化交易的比重可能会带来更多的负面影响。

启示：具体对某个地区，要不要引入竞争、什么时候引入竞争、在哪些环节引入竞争、采取什么形式、什么程度的竞争，都需要进行详细、深入的分析，考虑所在地区具体特点进行分析，不宜、不能出台一刀切的政策。

4、第三层和第四层目标之间的关系

再看第三个层次和第四个层次的目标之间的关系：加快放开发用电计划与提高市场化交易比重。

这两个层次目标之间的关系，涉及到一些概念的定义的问题。比如，什么叫提高市场化交易比重?要提高市场化交易比重是否就一定要减小发用电计划比例?

目前我国电力市场交易有年度双边协商、月度双边协商、月度集中、发电权转让等交易品种。除此之外，还有政府主导的优先发电协议、基数电量协议等。什么叫提高市场化交易比重?如果一个电厂获得了一定的基数电量，然后又通过发电权转让的方式把发电权转让给了其他电厂发电，这部分电量是否算是市场化交易电量?

实际上，各国电力市场改革中，都会有一些政府主导的发电计划，或者说政府主导的发电协议、发电合同，一般是为了解决一些历史、社会等方面的问题，比如市场化以前建立的电厂的沉淀成本的回收问题、地区之间协调发展的问题等。但是，只要允许这些发电计划在市场中交易、转让，就可以在解决历史、社会问题的同时实现资源的优化配置。比如，我国浙江在2000年左右进行的电力市场改革中，采用了政府授权差价合约+全电量竞价的模式，尽管政府授权的差价合约占到总发电量的70%以上，由于现货市场中采取了全电量竞价的模式，也实现了比较充分的、甚至可以说比较激烈的竞争。

在我国目前的阶段，在没有建立完全的长期成本回收机制、没有建立完善的辅助服务市场等的情况下，“保持较大比例的发电计划，同时允许发电计划参与发电权转让”是一种有效的提高市场化交易比重的方案。

结论：放开发电计划是提高发电侧市场化交易比例的一种方式，但不是唯一的方式，也不一定是最优的方式。单纯放开发电计划，在其他问题未解决的情况下，可能带来更多的问题。允许发电计划参与发电权转让交易，也是一种简单的、有效的提高市场化交易比重的方式。

全文总结

在竞争性的市场中，政府应尽量减少制订路径类的、中间性的目标，特别是以法规、政策形势出现的目标。因为这类目标与终极目标是否一致会受到很多因素的影响。在一段时间内、一定的技术条件下、一定的区域内有效的手段，在其他的时间、其他的技术条件下、其他的区域不一定有效，甚至会起到相反的结果。如果一定要制订反映路径类目标的法律、政策，则应尽量在相关表述中增加适用条件的相关条款，避免造成不利的、与初衷相反的结果。

对已经制订的各种法规、政策、文件，需要定期对其评估：这些法规、政策、文件希望达成的目标，与终极目标还是否一致?如果不一致就需要尽快进行修订或者废除。