化解产能过剩要建立长效机制

2013-11-22 10:16:40 经济日报　点击量：评论 (0)

当前，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，具备经济持续健康发展的基础条件，做好下半年经济工作，非常重要的一点是坚持把化解产能过剩作为产业结构调整的重点。2012年以来，由于国内经济增速放缓和国

当前，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，具备经济持续健康发展的基础条件，做好下半年经济工作，非常重要的一点是坚持把化解产能过剩作为产业结构调整的重点。2012年以来，由于国内经济增速放缓和国际市场持续疲弱，我国工业领域产能过剩问题更加突出。本轮产能过剩是国内增长阶段转换、世界经济深度调整与体制机制因素共同作用的结果，因而具有全面性、长期性的特征。这种状态持续发展下去，将严重影响经济健康发展，还会引发系统性风险。
当前产能过剩的基本情况
当前，我国工业部门产能过剩问题普遍存在，产能过剩涉及的行业和领域广泛，呈现出全方位产能过剩的新特点。产能过剩涉及的行业非常广泛。钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、机床等传统行业产能大量过剩；铜、铝、铅、锌冶炼等有色行业生产形势低迷，产能过剩问题凸显；多晶硅、风电设备等新兴产业领域的产品也出现严重的产能过剩；氮肥、电石、氯碱、甲醇、塑料等化工产品也呈现出产能过剩的态势。
以往经验表明，采取强化新建项目审批、提高准入标准、严格准入管理、强制淘汰等管制方式，虽然能在短期内一定程度上缓解产能过剩，但是这种政策模式难以长期实施，也不能从根本上治理产能过剩，且与取消行政审批、深化市场体制改革的大趋势不符，并带来新的扭曲，强化企业过度产能投资的倾向，导致市场自发产能调整困难、市场波动加剧等不良政策效应。因而，准确把握本轮产能过剩的形成机理与特征，为化解、调整过剩产能创造良好的市场和制度环境，进而建立治理产能过剩的长效机制，在现阶段尤为紧迫。
导致本轮产能过剩的原因
造成目前产能过剩的原因不仅有市场因素，还有体制机制、管理方式、发展方式等深层次原因。
一是世界经济与我国经济进入深度调整期，是导致本轮产能过剩的直接原因。世界经济已进入深度转型调整期，国际市场需求将长期低迷,而后发国家和地区对中国低成本优势的挑战、第三次工业革命的发展与发达国家的再工业化将削弱中国制造业的国际竞争力，我国出口制造业在较长一段时期都会面临产能过剩的压力。同时，我国国民经济已经进入必须转变发展方式的新阶段，以往过度依赖投资拉动和粗放式规模扩张的增长方式将难以持续，许多传统重工业产品需求峰值已经或接近到来，这些行业将会在较长一段时期面临较为严峻的产能过剩态势。
二是一些领域的体制机制不完善扭曲了投资行为。由于一些要素市场化改革相对滞后，市场配置资源的基础性作用没能有效发挥。同时，一些地方通过低地价甚至零地价供地、税收减免、财政补贴、信贷扶持等方式招商引资，影响了企业的正常投资决策。此外，由于投资约束和责任追究机制不完善，也助长了部分企业的过度投资行为。这些因素共同作用，在一些行业造成的产能无序扩张，是产能过剩问题多年不能解决的原因。
三是推动企业公平竞争的市场环境建设滞后。由于对以技术、标准、规范等促进产业自主发展的措施研究不够，规范市场公平竞争的规则、环境、秩序建立滞后，对已有的措施监督执行也不到位，导致一些达不到环保、能耗、安全等标准的企业以不公平的方式进行市场竞争，加剧了产能过剩矛盾。
四是以集中审批管控竞争行业发展的方式难以抑制产能过剩。由于缺乏对违规审批项目有效的约束和责任追究制度，产能过剩问题没有得到有效遏制。
寻找化解产能过剩的突破口
当前，市场难以充分发挥化解与调整过剩产能的核心作用。因而，化解和治理产能过剩关键还在于通过推进经济体制改革，健全和完善市场制度，矫正导致系统性产能过剩的体制缺陷，充分发挥市场在调整过剩产能、协调供需平衡、淘汰落后企业和产能、促进产业转型升级等方面的高效率性。具体而言，通过深化体制改革、体制创新解决产能过剩问题，应该从以下几个方面突破：
一是进一步形成全国统一的市场体系，形成公平竞争的发展环境。要把更好发挥市场在资源配置中的基础性作用作为下一步深化改革的重要取向，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率。
二是进一步推动金融体制改革。进一步硬化银行预算软约束，理顺地方政府与银行的关系，通过市场化手段提高企业投资中自有资金的比例，降低企业投资行为中的风险外部化行为；逐步实现利率市场化，使利率能真正反映资金的供求关系，使投资者在信贷过程中承担真实的资金成本与风险成本。
三是调整财税体制。特别是要理顺中央与地方之间的利益分配机制，使财权与事权相对应，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机；推动地方财政透明化与民主化改革，使地方政府更加关注社会管理、基础设施和公共服务领域，避免地方政府为企业投资提供财政补贴。
四是积极推进环境保护体制的改革。加快环境保护的执法机制改革，保障环境保护相关法规能得以严格执行，防止地方政府以牺牲环境的方式进行招商引资竞争。尽快建立全国性的钢铁、电解铝、水泥等行业企业污染排放在线监测网络和遥感监测网络，强化严重产能过剩行业的环境监管。
五是进一步推进国有企业改革。强化国有企业财务约束机制与激励约束机制，完善国有企业的退出机制；从国有企业利润中提取一定比例设立辅助调整基金，主要用于国有企业退出时职工的社会保障和安置；限制各级政府用财政资金为经营不善的国有企业提供救助；在竞争性行业，消除政策制定和实施中的所有制与规模歧视，建立不同规模、不同所有制企业公平竞争的市场环境。
与此同时，对严重产能过剩行业而言，产业竞争力的提升与结构转型是化解和调整过剩产能的重要方式。具体而言，产业政策重点应转到以下几个方面：
一是要从产业层面放松并逐渐取消对微观经济的广泛干预和管制，扩大经济主体的自由度；二是产业政策侧重点应从选择特定产业、特定企业进行扶持，以及通过行政管制方式提高集中度与打造大规模企业，转到对企业研究开发与创新行为的普遍支持，转到对提升劳动者技能与职业培训的普遍支持；三是健全和完善知识产权制度，加强知识产权的保护，加强技术创新的激励机制；四是产业政策应由“生产者优先”转为维护消费者权益，通过切实维护消费者权益与“顾客驱动机制”，推动产品质量、产品功能与产品附加值的提升，推动市场的健康发展；五是制定严格、长期稳定、可预期的环境政策，并严格执行。
建立援助退出机制
本轮产能过剩是增长阶段转换与体制性扭曲共同作用的结果，钢铁、有色金属、水泥、平板玻璃、纺织、服装等行业将长期面临过剩产能与结构调整的压力。对于这些行业来说，应在充分尊重市场机制与经济规律的基础上，以不直接干预企业生产经营活动为基本原则，从宏观方面为过剩产能退出提供援助并辅助这些产业调整升级。
实施援助退出和辅助调整升级政策，不宜以资方为援助对象、不宜以奖励退出为重点，这种为企业不当投资买单的政策模式，只会鼓励企业的不当投资。实施援助退出和辅助调整升级政策，也不宜采取支持大企业合并形成垄断、干预企业层面投资和生产活动等方式。发达国家的经验教训表明，这类政策不但不能有效治理产能过剩，反而不利于衰退行业的产能调整和竞争力提升。
援助退出与辅助调整政策的重点在于减少过剩产能调整所带来的社会成本，以及通过提高劳动者技能与支持研发创新的方式，促进严重产能过剩行业竞争力提升与结构转型。从政策措施来看，这主要包括两方面内容：
一方面，援助劳动力转移与人力资源的再开发。对于过剩产能调整中的失业者进行救助，并对于失业人员和调整转产人员进行职业培训，使其能较为顺利地在其他行业再就业。鼓励对继续从事本行业的劳动者进行技能培训与职业教育，这既有利于提升劳动生产率，缓解甚至抵消劳动力成本上升带来的过剩产能调整压力，又为这些行业的调整升级提供必要的高技能劳动力。
另一方面，资助技术创新与管理创新。鼓励严重产能过剩行业的企业组成技术创新或管理创新联盟，并对其研发和管理创新活动进行资助。同时，对社会资金从事产能过剩行业企业重组和技术创新提供税收优惠。从新产品开发、技术流程创新与管理创新方面着手，辅助企业从价值链低端环节向高端环节拓展，并在高端环节形成新的产能，促使企业低端环节过剩产能的退出，增强企业在国际市场上的竞争能力。