如何评价散煤治理与清洁供热的政策与实践

洪涛 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所

散煤直燃排放因子高，是大气污染的重要来源和雾霾的直接诱因之一，冬季供热更加剧
了散煤排放的危害性。发展阶段、治理能力及终端能源需求的时空差异等多种因素，导
致我国散煤一直难以有效治理，散煤问题已成为影响京津冀大气治理效果的最短板，也
直接影响到中国的能源消费转型。

尽管各地散煤治理已取得初步进展，但仍存在缺乏相关定义标准、过度依赖财政补贴、
监管监测比较薄弱、清洁能源价格竞争力不足、清洁煤供应体系不完善、市场机制作用
不强等问题。因此，有必要将散煤治理提升为能源转型的“托底”任务，通过政策机制改
进，让散煤治理更加有效、可持续。

建议：（1）加强研究基础问题，制定标准，加强统计；（2）坚持清洁替代优先，因地
制宜制定替代散煤的优先顺序；（3）坚持分类施策，城市农村全面推进，生活生产并
重；（4）坚持分类重点明确，城镇优先治理中小锅炉，农村清洁型煤保底；（5）制定
成本分担机制，提高资金利用效率，谋划补贴退出机制；（6）用清洁燃烧技术锁定终
端用户使用习惯；（7）提效降本，提升清洁能源的价格竞争力；（8）加强监管、监测，
严控散煤流通与排放。

我国北方地区冬季供热面积大、能耗排放强度高、城乡差异大，清洁供热比例仅三成左右。
受发展阶段所限与长期治理不足，面临的主要问题有：

一是缺少统筹规划与管理，体制影响政策措施有效性；二是清洁能源竞争力不足，存在保
供瓶颈和价格短板；三是产业体系仍不完善，新主体新模式进入成本较高；四是建筑节能
水平较低，取暖消费观念与方式落后。应根据清洁供热技术路线适用性与发展潜力确定清
洁供热发展思路，坚持清洁替代安全发展，坚持因地制宜居民可承受，坚持全面推进重点
先行，坚持企业为主推动市场，力争“十四五”初期在北方地区取得显著效果。

亟待推进各环节协同改革，务实推进清洁供热，建议：（1）明确各级政府、企业权责，明
确公共产品治理边界，通过政策、规划、技术等手段协同改进“能源-热网-负荷-热源”关系；
（2）多方式提供更低成本资金支持，高效利用财政及其他来源资金，为降成本提供支持；
（3）推进能源与供热价格改革，完善气电热价格机制；（4）加强基础设施建设，夯实能
力保障取暖稳定连续；（5）加快集中供热方式改革，大力提升建筑及热网效率；（6）加
大农村清洁供热力度，兼顾全面实现小康目标、生态文明与能源消费转型。

仍有一些深层次问题影响散煤治理与清洁采暖深入推进，亟需深化改革尽快解决。

一、清洁能源供应能力与环保目标补协同、不匹配，对控煤政策带来的清洁能源需求准备
不足。央地政府及各部门（尤其是发改、财政、环保、能源、住建）目标与能力不同，能
源热力供应商、终端用能用热用户诉求不同，集中反映在尚没有清晰的可确保政府财政、
能源供应商、用能主体等参与者均实现财务可持续的路径，尤其是河北等经济欠发达地区。

二、油气与电力体制改革推进速度较慢，改革红利尚无法传递到消费侧并在价格上得到有
效体现。当然这其中还有能力问题，天然气供给安全裕度远低于电力，保供压力空前尤其
是天然气区域性供给紧张，可供气量区域性不足与储运瓶颈问题凸显。尽管不是全局性问
题，市场化定价的LNG价格飙涨客观反映了局部的供气紧张。

三、能力（储运与供量等）提升方可化解供需矛盾，深化改革是能力提升的保障。应尽快
明确管网/基础设施（含调峰储运）的改革路线图、时间表，加快推进市场化价格改革以促
进生产（含进口）的多元参与。同时应扎实做好消费侧的应急供能预案。

四、高度重视散煤治理对控煤治霾和能源转型的“托底”作用。同时也应认识到控煤治霾与
市场化改革都不能一蹴而就，改革有阵痛，市场有必要但不能解决全部问题，不能以一斑
窥全豹否定改革实践。

五、“煤改气”、“煤改电”等技术路线各有优劣，需因地制宜。不同代际煤技术路线对财政补
贴的依赖程度不同，各地补贴能力与强度不同，建议尽快谋划补贴退坡后的政策，尽量采
用更多的非现金激励政策模式，但是过渡期的政府、用户、运用上的财务可持续是必须重
视的问题。

结语：今冬的采暖季注定不平凡，或将暴露更多短板，将为未来改革与能力建设提供方向。

(本文为个人观点，不代表供职机构，也不代表eo 立场)

以下为附带图表、数据的PPT，供参考