经典|电力市场化改革的13条经验教训（上）

从历史的经验来看，主要学到的经验有：

1.电力市场改革有巨大的潜在的收益，同时一旦改革没有完成或者完成得不正确，便存在巨大的风险。

我相信，当电改和竞争项目被很好地设计和完成时，电力市场表现，也就是运行成本、物理网络损失、价格水平和结构、服务质量和其他表现变量，相较于原有的州属和垂直一体化垄断的情况，都会有巨大的提高。

然而，许多国家的经验显示要想成功完成电改不容易，但是转换无法完成或错误带来风险却是巨大的。加州就是教科书改革失利的案例，并且人们还是没能从中获得正确教训。拥有非常好表现的批发市场已经慢慢在很多国家出现。即使英格兰和威尔士，也对2001年的设计进行了改变，以NETA模式替代电力库模式。然而，对居民和小型商业用户从零售竞争中的收益确见效缓慢。

2.教科书中重组、改革和市场设计的模型对成功的电改是非常有效的指导。

使用“去管制”这个词来描述最成功的电力改革的特征是有误导的。不同于货运工业和传统工业结构，垂直一体化不是简单“去管制”就行，而要考虑支撑结构、法规和市场设计改革。重组、改革监管、批发和零售市场设计、批发和零售市场去管制需要同时配合进行。最成功的电改依照“教科书模型”：私有化州立企业、纵向和横向重组竞争主体、减轻潜在的交叉补贴问题、应用基于表现的管制到传输和配电环节、设计好的批发市场促进发电厂之间的有效竞争、新发电厂的竞争性进入、零售竞争。

从我的角度来看，电力改革的黄金标准是英格兰和威尔士。改革依照教科书模型的基本结构，在很多维度上进行表现的提升。这并不是说完全没有问题。显然，中央发电局中拆分成三家发电公司，其中两家能够决定批发市场中几乎每个小时的价格，导致的市场力的问题一直持续了很多年。不仅批发市场价格太高，90年代因为高额利润吸引进入市场的天然气涡轮机组也非常多。传输网络的阻塞使得一些机组必须开机，来建立额外的“位置上的”市场力问题。然而，新发电厂的进入、现有售电商对发电企业的剥夺、传输的投资都使批发市场结构变得越来越有竞争性。

市场力产生的问题放在一边，很多证据显示，竞争性批发电力网络产生的激励会降低发电运营成本，并提高可用性。

英格兰和威尔士不是唯一依照教科书模型改革的国家。阿根廷采用了最多教科书模型基本特征，在2002年宏观经济崩溃、货币危机、违约之前，市场运行非常良好。与英格兰和威尔士的情况不同，阿根廷在建立发电单元之处做出了极大的努力，使之具有竞争性结构，几乎没有证据表明当时有市场力存在。

新西兰、澳大利亚的部分地区和北欧国家、加拿大安大略省和巴西，这些国家都采用了教科书模型中的主要特征，虽然零售竞争机会在这些国家中各不相同，但他们都完成了较为成功的电力改革。澳大利亚、北欧国家、安大略省和巴西在没有完全私有化发电单元的情况下持续推进电改。混合公共和私有的发电公司的情况，无论是对短期市场表现还是长期投资激励，都带来很多利益问题。公共公司对新发电容量的投资不是由市场激励形成，直接和间接的补助会破坏私人对新发电容量的投资，后者没有获得相似的补贴支持。这是所有公共-私有发电单元混合的市场中都存在的问题。

3.大程度偏离教科书模型的重组、竞争性市场机构和监管，可能会导致市场表现的问题。

欧洲大陆的大部分地区（除了西班牙和荷兰）、日本和美国的大部分地区都按照教科书的自由化模型来进行电改。他们都只进行了部分的改革，或者简单地继续沿用管制下垂直垄断的模式。欧盟对电改最初的关注点是将市场开放给消费者，而不是复杂的改革。也就是说，重点是零售竞争。这个方法忽略了仅开放市场是不能引导有价值的零售竞争的，尤其是在缺乏合适的批发市场、网络接入和定价机构的情况下。零售消费者有自主选择购电的自由，但是除非他们能够在合理的条款下获取服务，且有一个运行良好的竞争性批发市场供他们购电，这些消费者是不可能从这个自由中获得有价值的机会的。

德国是一个很好的例子，由于没有建立竞争性市场和支持的监管机构，导致零售竞争中出现一系列问题。德国电力系统依然被垂直垄断的公共事业公司占据，包括发输配。他们控制传输网络的运行，从平衡与控制中分离出来，而不是像其他欧洲国家那样只有一个单独的平衡。他们也没有独立的系统运营商。发电权相对集中。截至目前，依然没有监管者来决定网络成本和价格，或制定规则来支持批发和零售市场。日本只完成了简单的结构重组，透明的输配网络的基于表现管制机构还没有被引入。看来日本要建立健全表现良好的批发和零售市场监管系统将会是一个非常漫长的过程。

无论是设计还是意外，欧盟对市场向零售消费者开放的关注，随着时间推移，使他们开始支持批发市场上游改革。欧盟现在正在考虑要求建立独立的系统运营商和输电公司，依靠所有权分割、功能性分割或业务分割。德国被迫建立了监管者来监管网络收费和协议分类。当欧盟和其他泛欧洲机构关注独立国家间的传输设施时，没有涉及国家内部市场设计和竞争问题，系统运营商意识到高效地使用国际间容量需要国内批发市场的兼容和合作。相应的，欧盟及其成员国决定从上游开始完成一个多种结构和机构的改革，在开始时做比之后再做更好。

另一个例子是巴西，巴西电改的进行没有一个综合整体的蓝图，由一家大型综合公司设计的蓝图并没有完成。电改的过程后来由于系统水源短缺而承受巨大压力，而巴西系统主要是以水电为主，在任何情况下这都会导致问题。这些问题因为改革的不完整变得更加糟糕，并将责任不公平地推脱给改革。

4.组织透明的现货市场和辅助服务市场应该依据传输容量的稀缺性进行集成。

更加高效的批发现货市场设计一直在利益集团和独立专家之间存在争议。市场设计应该围绕电力库还是双边合约？是否引入基于位置的能源定价和运行容量？稀缺的传输容量怎样定位？传输权应该是物理性的还是金融性的？

很多争论都反映出利益集团企图为自己谋利的论证，希望从低效的市场中获利，时至今日依然表现在市场的基础设计特征中。这些基础的设计特征包括建立自愿的组织透明的现货市场和辅助服务（日前和实时平衡）来适应双边合同和自调度的发电；基于位置的定价反应阻塞的边际成本和每个地点的损耗；批发现货市场和基于传输稀缺性的集成；传输权（物理或金融）拍卖同时适应不同系统条件下的阻塞对冲，作为系统运营者和输电拥有者良好表现的激励，并且支持新建传输投资；可以响应现货市场价格信号的动态需求侧。这些是PJM市场的特点，也是美国新英格兰州，纽约州，ISO中东部电力市场的特征。加州也策划建立一个类似的“节点电价”的市场设计，虽然完成被延期至2008年，德州则做得非常好。有些市场在没有透明的位置定价的情况下也能运行良好，（如：英国NETA），有些市场（如：加州，德州，Alberta和安大略省）则因为没有基于批发市场集成的位置定价和稀缺传输容量的获取而出现问题。

5.市场力是电力市场中一个潜在的重要问题，结构性地解决市场力的问题赶早不赶晚。

市场力是一个电力市场中潜在的严重问题，而且已经在很多年前就被注意到，在1990年的英国和1998年加州的电改过程中也加强了认识。发电侧的市场力是传输限制的结果，后者限制了竞争、受限进口地区内的发电所有权集中、电力的不可储存性和电力供应极低的弹性。发电侧严重的市场力问题在英国进行私有化、重组和竞争性项目后一直持续了很多年。在美国对市场力的关注也因为加州的的事件而加强，2000-2001年加州的市场力和由于市场设计缺陷导致2000年6月初批发市场价格的爆发。不同种类的市场力问题也在许多不同国家出现，包括新西兰、智利、哥伦比亚、PJM、德州、Alberta、巴西和欧洲大陆的部分地区。

这些问题可能是因为电力网络特性之间的相互作用、竞争发电公司太少、批发市场设计缺陷、传输和发电的垂直整合为独特行为建立了动机和机会、过分依赖于现货市场而不是远期合约、实时价格的有限传导、有限的相关的通信和控制技术来促进批发现货市场需求侧参与度。

显然，由于电力市场的特性会导致市场力，市场力的问题需要被认真对待。如果没有足够数量的竞争性发电服务，足够的需求侧响应，或者占支配性地位的公司的市场力没有以某种方式减轻的话，任何市场设计都不可能很好地运行。因此，市场力的缓解策略在许多国家的批发电力市场中成为了非常重要的组成部分。在美国，FERC市场监管和市场力缓解协议是电改之初的核心组成。美国所有的独立系统运营商（ISOs）都拥有市场监管单位，设置批发市场价格上限，在小范围区域负荷的发电厂使用特殊的竞价和缓解限制。2005年的能源政策法拓展了FERC的权限，FERC可以对认定“操纵市场”的天然气和批发电力市场的供应商进行处罚，相关法律在2006年编撰在670号法令中，另有相关的674号法令。这些市场监管和缓解协议对于减轻供应商在这些情况下使用市场力非常成功有效。另一方面，有些市场力缓解方案则太过偏激，在需求旺盛致使竞争加剧、容量完全使用时限制价格，竞争性市场应该反应超出价格上限的价格稀缺性。因此，在短期内减轻市场力的这些努力可能在长期内对投资造成不利的影响。

6.良好的输配网络监管机构非常重要，但是有时改革过程会忽略这个部分。

教科书中的模型包含建立和应用精心设计的监管框架来管理输配网络，同时也受政府法规对价格、成本、服务质量、准入和投资项目进行监管。这些“剩余的”被监管部分通常代表了消费者支付的零售总价（竞争部分价格加上管制服务）的重要部分。而且，被监管部分的表现会对竞争部分的表现有重要影响，因为监管部分为竞争部分提供了基础设施平台。相应的，电力改革和竞争性改革带来的福利，取决于电力产业的竞争和被管制部分的表现。

一种观点认为电网所有者对降低成本做出的努力可能会导致服务质量的恶化（网络故障增加、服务修复延迟、回复电话咨询延迟）。相应的，精良设计的监管规则包含基于表现的监管机制，可以应用于多维度的服务质量。这些机制根据电网公司的表现，对比服务质量标尺来对他们进行奖惩。

有效的电网监管不是靠偶然形成的。它需要良好的监管机构。监管机构是独立的、员工充足，并且能够获得必要的信息，如成本，价格和服务质量，这些都是电改成功的关键。非常多国家都对监管缺乏关注。德国和新西兰最初推荐自由化的方案中是没有任何监管的，相反，他们依赖于价格协商和竞争法的限制，这种做法显然是错误的。