经典|电力市场化改革的13条经验教训（下）

建立一个功能完善的传输网投资框架非常重要，同时在很多国家也是巨大的挑战。

批发市场建立，网络传输阻塞不仅增加了，还对建立高效竞争性批发市场形成重要限制。
在很多进行电力改革的国家、州、省和地区，对输电容量的投资，尤其是地区间的传输网
络容量，没有跟上需求、发电容量和批发市场交易的步调。在90年代初期，欧洲和美国几
乎没有在地区间传输容量的投资。德州（ERCOT）通过新投资应对地区内传输阻塞，但是
ETCOT成功地从北美其他地区分离出来。

除了传输阻塞对批发市场价格的影响和相关的社会成本，阻塞的传输网络对建立高效的批发
市场表现是一个巨大的挑战。传输阻塞和相关的限制形成了负荷囊（Load Pocket），
减少了发电间竞争的有效性，导致政策制定者引入有缺陷的缓解市场力的政策，从而
导致了其他的扭曲。阻塞给系统运营商维护标准市场机制带来巨大的挑战，导致他们支付
给特定的发电厂大额的费用来保证他们留在市场中，而不淘汰他们，并且依赖更多市场外的
行为来压制供电商的市场价格。

在很多国家，没有给予监管框架管理传输运营和投资太大关注，并且能够随着市场发展演进。
刺激传输网络运营提高表现，尤其是吸引足够的投资来减少阻塞、加大竞争来减少市场力、
使用适合的批发市场规则来缓解市场力，都面临挑战。拥有最好的表现的传输系统由一个业
务地域广的独立传输公司、集成的市场调度、阻塞管理、网络维护和基于表现规则的投资组
成。分段传输所有权，将系统运行从维护传输和投资中分离，设计缺陷的激励监管机制降低
了表现。依赖于基于市场的“商品传输”投资，新的传输投资必须完全由阻塞租金支持，可能会
导致低效的传输容量投资。

系统可靠性，“供应安全”和“资源充足”是每个国家的政策制定者需要慎重考虑的问题。

即使是一个短暂的停电，即便没有经济损失，也会带来极高的政治成本。竞争性电力市场怎样
和是否应该在合适的时间地点，刺激新发电容量的投资，并与政治偏好相匹配依然在讨论中。

即便在自由化的市场中并没有出现损害可靠性的迹象，许多政策制定者不断表达出他们对“供应
安全”、“资源充足”和电力稳定性的担忧。关于“供应安全”、“资源充足”从来没有一个清晰的定义。
系统分布、传输系统失败、发电容量不足、实时系统供需平衡和维护网络物理集成性，也会给
消费者带来停电。不能使系统保持平衡可能会导致连锁的停电和网络崩溃，影响范围极大（出
现在2003年的美国和意大利）。

“资源充足”的概念反映出对输、配、发电容量投资的充足性。随着时间迁移，只要投资增加的价
值超出投资的成本，那么对增加容量的投资仍会继续。如果投资太少，成本和价格、需求和网络
崩溃的非价格分配的成本都会非常高。因此，供应安全和资源充足的长期概念应该与短期网络可
靠性相关起来。

在很多国家，建立合适投资激励来鼓励新增装机容量是一个越来越值得考虑的问题。

首先，90年代早期电改证明竞争性批发市场可能调动足够新增发电容量的投资。90年代末期，
在很多完成电改的国家，出现大量资本调动来支持新建高效发电容量。在美国，1999-2006年
之间新增发电容量超过220，000MW，主要是商业容量，比过去10年增加了30%。1990至
2002年间，英格兰和威尔士的在役发电机组中40%被替换成更加现代高效的联合循环燃气机轮
技术（CCGT），老旧的煤电机组被关停，昂贵高污染的机组被便宜的CCGT容量替换。很多其
他国家在90年代完成了电改，包括阿根廷，智利和澳大利亚，在电改开始后也吸引了非常多新
增发电容量的投资。

所以，为什么政策制定者这么担忧供应安全呢?首先，除了西班牙和意大利，在欧洲电力自由化
的一个时期内，发电容量是严重过剩的。第二，新增发电容量的融资环境在过去几年中也经历了
巨大变化，主要是由于欧洲、美国和拉丁美洲商业交易和发电公司面临的金融问题，还有拉丁美
洲和亚洲宏观经济和政治的不稳定性。第三，政策制定者认为私人建设新增发电容量是无法满足
不断增长的需求的。如，北美可靠性公司（2007），北欧竞争管理局（2007）。

零售市场设计中，默认服务条款对成功的零售竞争有重要影响。

在不同的国家,即使在同一个国家的不同州和省,零售竞争的设计差异非常大。所有国家的电改都
允许大用户在改革开始时就竞争性地购买电力。在一些国家，零售竞争只对大用户开放。居民
和小型商业用户还是要从当地的配电公司购买，这些电力公司再从竞争性市场中购电，然后将
价格成本传导给零售消费者。其他国家逐渐将零售竞争扩大到用电量较少的用户，并且长远目
标是将零售竞争向所有消费者开放。这种情况下，配电公司在批发市场中购电并将相关成本传
递给过渡过程中剩余的消费者。当然，也有电改之初就直接向所有消费者开放零售竞争的。然
而，消费者，尤其是小型消费者，不会立刻转换到小型售电商处，所以必须向他们提供“默认”服
务，一般是由他们当地的配电公司和零售分支提供服务。因此，在所有案例中，总会有一个时段
，一部分零售用户支付管制服务电费。

默认的零售服务条款会对竞争性售电商吸引消费者造成巨大影响。在美国和其他一些国家（如：
巴西、西班牙），基础服务的价格和电费被用来支持其他目的，而不是用于支持一个健全的零售
市场。这就包括零售消费者能够立刻获得价格减免、搁浅成本回收、收入再分配和消费者保护。
结果就是，默认服务价格设置有时比批发价格还低，或者批发价格随时间上升，消除或倒转零售
市场和批发市场价差。这种情况下，竞争性零售商几乎不可能通过吸引到使用默认服务的消费者
而获利。如果政策制定者为了保护消费者，给他们一个低于市场价的固定电价，那么零售竞争是
不可能成功的。这种政策也释放出政策制定者对零售竞争缺乏信心的信号。

在大多数国家，大型用户比小型工商业用户更容易更快切换售电商。居民消费者则更愿意保持现
有的供电商，切换速度也很慢，尤其是当默认管制价格基本与批发市场价格相同或更低。这个现
象可以从马萨诸塞州的经验中看出来，1998年4月起，所有的消费者都可以使用竞争性零售商代
理。然而，大部分消费者还是使用标准服务，并且价格逐渐下降，甚至低于市场价格。2005年，
管制的标准服务渐渐被取消，配电公司开始通过为期6个月到2年的竞价，来购买默认服务供应。
本地配电公司的默认服务的价格上涨，反应他们从批发市场中购电的成本。自2005年起，零售商
的竞争不断加剧，几乎所有大型工业用户都由竞争性售电商代理，几乎50%的需求是由竞争性售电
商提供。

马萨诸塞州的经验表明，对于居民来说，即使管制服务价格与竞争性批发市场价格一致，售电商
仍需要一个较大的利润空间来吸引消费者切换售电商，并能覆盖他们的零售成本。这个利润空间
需求在零售竞争引入之处，比预想值大很多。特别是，对居民和小型商业用户的零售供应成本也
比很多零售商预想值高。计费、消费者服务、坏账、广告和宣传的成本很快叠加上升。相应的，
默认服务价格必须较批发市场价格大幅提高来吸引消费者。

德州的零售竞争的框架应用了上述方法，默认服务价格设定高于批发市场价格，并且可根据
天然气价格进行调整；德州的天然气发电对市场定价占据每年大部分时间，并且批发市场价格
与天然气价格的走势非常接近。这个框架就给零售消费者和零售商动力参与竞争性零售市场。与
之相一致，零售消费者切换售电商的增加也表明这个框架的贡献。

相较于配电公司购买竞争性电力然后再以成本价卖给居民和小型商业用户，零售竞争的引入是否
值得？不幸的是，几乎没有任何好的经验分析来评估这个问题。只看用户转换售电商的比例不能
作为一个衡量零售竞争的指数。一个推测是，零售竞争对大型消费者来说是好的，他们的交易成
本较低，提供风险管理和需求侧管理产品的机会更大，消费者也是更理性的消费者。发展竞争性
批发市场也有好处，需求侧会有更多的购买者，减少只有配电商购电带来的垄断问题。

垂直整合零售供应和发电是对缺陷批发市场最高效的方法。它可能带来市场力的问题。

政策制定者必须面临一个抉择：在很多有着活跃零售市场的国家似乎工业结构都有一个趋势，
竞争性零售商收购发电容量来满足他们的零售业务。这个趋势也反映出对真实批发市场中相对
较高的交易成本的高效应对。只要有足够数量的垂直集成供应商继续在这个市场内竞争，这种
类型的垂直结构没有问题。然而，如果上下游市场中有巨大的市场力，运营和零售供应商进入
成本的增加，垂直集成可能会导致竞争的减弱。Bertram认为新西兰由于零售商的垂直集成导
致竞争强度下降，Moran则认为垂直集成没有造成澳大利亚的市场力问题。因此，提高效率和
市场力增加需要权衡。 

扩大现货批发电力市场的需求响应需要更多关注。

在市场中的商品和服务，当需求增长，达到供应容量约束时，价格增长到供给配额来满足。然
而在电力市场，发电容量达到后，几乎没有再可配给的电，只能轮流停电。这反映出实时定价
的有限和系统运营商需要在某些特定地区快速做出调整。无法控制的连环停电和区域网络崩溃
的可能性加剧了这个问题，并且必然导致监管要求运行备用和相关的行政手段来平衡系统，使
之达到电压、稳定和频率要求，以此避免连环停电。

很少有国家建设了需求响应。需求侧响应工具在现货市场中集成程度很差，并且可能抑制价格
的低效性。而且，比起保持发电容量来达到计划持留利润，需求响应的价格和对价格信号做出
反应可避免的价格都太低。

电力改革是一个不断推进的过程，但是在改革中持续改革既有好处也有成本。

从近期历史经验来看，没有哪个改革是完全做对的。初始改革之后跟随者更多的改革，这
些后续的改革是为了解决在实践中出现的问题，并且学习其他国家最好的经验。一方面，要修
补重大表现问题的改革方式要经过仔细考虑。另一方面，改革进行的过程会造成巨大不确定的
对未来市场参与者财政上的影响，也不太可能建立一个传导给投资长期资产（价值受政策风险
影响）的框架。政策改革也可能成为应对政治压力的机会，压力来源于投资者合理期待他们会
获得一个高收益。

对完美的追求可能是对达到良好状态的敌人。政策制定者需要确认进一步改革带来的收益
高于短期与长期的成本。如果在改革之上进行改革，那么最好将他们打包一起，这样就一次进
行而不是一个持续不断的过程。最后，如果政策制定者认真对待竞争性市场，那么他们就要重
新考虑长期依赖于电力工业获得税收的传统，并完善政策来解决相关纳税人的成本问题。

对改革强力的政治承诺是很重要的。

完成一个好的电力自由化改革是技术、体制和政治挑战。几乎在所有地方，一些意想不到的问
题出现，要求对最初的改革方案作出主要或微小的调整。在英国、新西兰、Alberta、澳大利亚
和德州，改革与竞争性市场的建立是相一致的，在加州、Ontario和巴西则不然。有强力的专
业竞争者政策支持的改革更容易对问题作出响应，通过辨别市场和机构的缺陷，尽力弥
补批发和零售市场进化过程中的问题。他们更愿意接受一些缺陷，发现没有市场是完美
的，而解决方式有可能比问题更严重。在政治承诺很弱时，当问题出现时，政策制定者更倾
向于找到一个快速解决问题的方法，或者中断市场建设的进程，这样会损害竞争性市场的持续
进化。如果在改革之初，政治承诺就不强，那么改革就会几乎没有成效，比如日本和美国很多州。