中国销售电价交叉补贴解决办法

随着我国电力体制改革的不断深入，有序推进电价改革成为改革进程中的重要内容。一直以来，由于过多考虑收入分配调控和经济结构调整等因素，我国销售电价与用户用电成本偏离情况十分普遍，产生了严重的交叉补贴问题。交叉补贴不仅导致了电力用户之间不公平，还产生社会福利损失，不利于我国电力市场的有序发展。因此，2015年3月中共中央《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》提出要妥善处理电价交叉补贴的改革任务。我国销售电价交叉补贴有多种类型，不同交叉补贴类型之间的关系也不尽相同。本文在对以上问题进行梳理的基础上计量售电价格交叉补贴额度以及交叉补贴产生的社会福利净损失，同时借鉴国外经验，提出我国解决电价交叉补贴问题的现实路径，以期为我国售电侧价格交叉补贴改革提供参考。

    一、我国销售电价交叉补贴类型及关系

    目前我国销售电价交叉补贴主要有四种类型，四种类型交叉补贴之间表现出三种关系。
  

  （一）交叉补贴类型

    简单地说，销售电价交叉补贴现象就是低用电成本的用户执行高电价，同时，高用电成本的用户却执行低电价。目前我国销售电价交叉补贴主要有以下四种类型：（1）不同类型用户之间的交叉补贴。目前我国电力用户分为大工业、一般工商业、居民以及农业生产四类。由于大工业和一般工商业用户的成本低于居民和农业生产用电，然而其电价却高于居民和农业生产用电。因此，大工业和一般工商业用户补贴了居民用户和农业生产用电。（2）不同电压等级用户之间的交叉补贴。电力用户按电压等级从1千伏以下到550千伏一般分为五个等级，目前每个电压等级的收费并不完全反映相应的成本，总体上，存在高电压等级用户补贴低电压等级用户的现象。（3）不同负荷特性用户之间的交叉补贴。用户用电特性可以用负荷率表示。一般情况下，用户的负荷率越高，其用电成本越低。目前，我国销售电价不考虑用电特性或负荷率差异，相当于对所有用户按平均用电特性或平均负荷率定价。因此，产生了高负荷率用户补贴低负荷率用户的交叉补贴问题。（4）不同地区之间用户的交叉补贴。不同地理位置的用户由于其用电密度不同等原因也会存在用电成本的差异，甚至不同地区经济发展水平的差异也会影响电价政策在公平与效率之间的选择，从而产生了用电成本低的地区执行较高的电价，而用电成本高的地区却执行较低的电价的交叉补贴现象。

   （二）不同交叉补贴类型之间的关系

    很显然，上述四种类型的交叉补贴不是孤立的、累计的关系，主要是交叉的关系。如图1所示，不同地区之间的交叉补贴与其它三种类型的交叉补贴相对独立。但是，不同用户和不同电压等级、不同负荷率之间的交叉补贴却有交叉关系。不同用户之间的交叉补贴和不同电压等级之间的交叉补贴在数额上相等，但结构上不同，且有相关性。一般情况下，大工业用户和一般工商业用户的电压等级高于居民和农业生产用电，用户类型之间的交叉补贴与电压等级之间的交叉补贴在方向上和数额上基本相近。

不同负荷率用户之间的交叉补贴与不同用户类型和不同电压等级之间的交叉补贴相对更加复杂，因为不同用户类型和不同电压等级的用户中既有高负荷率用户，也有低负荷率用户。然而，根据一般用户的负荷特性，大工业用户、一般工商业用户的负荷率高于居民和农业生产用电的负荷率；但不同电压等级用户之间的负荷率差异似乎不是特别明显。在交叉补贴的数额上，根据成本分摊办法，由于每一电压等级下的不同负荷率之间的交叉补贴等于该电压提供或享受的交叉补贴。因此，可以认为电压等级之间的交叉补贴等于不同负荷率之间的交叉补贴。

图1   四种类型交叉补贴之间的关系图

    二、交叉补贴数额、程度及额外损失分析

    （一）交叉补贴数额与程度

    销售电价交叉补贴的一个关键问题是计算其数额和程度。我国到底存在多大的交叉补贴量，目前国内外主要使用价差法计算交叉补贴的数额和程度：

其中，Si为各类用户的补贴数额；Mi为基准价格，Pi为实际价格，Ci为消费量，ηi为价格补贴程度，i为种类。

    1.分压分类交叉补贴数额与程度。在测算输配电价的过程中，作者对2016年某省分电压分类用户的之间的交叉补贴进行了测算，如表1所示。

       表1  某省2016年分压分类交叉补贴数额及程度    单位：万千瓦时、元/千瓦时

       注：由于我国没有实行负荷率电价，故表中没有体现负荷率交叉补贴

    从表1可以看出，2016年该省的交叉补贴总额约为60.35亿元。其中，一般工商业和大工业分别承担了28.01亿元和32.34亿元电价补贴。值得一提的是：一般工商业补贴程度为10.87%大于大工业的6.06%，导致一般工商业负担过重；居民作为最大的被补贴方，其享受补贴数额高达59.27亿元，补贴程度为21.48%。假设全国销售电价交叉补贴情况与该省相同，根据全国电量规模可估算全国销售电价交叉补贴的基本情况。2016年我国全社会用电量约为55637亿千瓦时，这样，可推算2016年全国交叉补贴数额约为2072.90亿元。其中，全国一般工商业用户和大工业用户分别承担了约962.12亿元、1110.78亿元的电价补贴；居民用电享受了约1929.28亿元的补贴。

    2.地区间交叉补贴数额与程度。目前我国大多数省采用全省统一销售电价，只有少数省采用省内分地区销售电价。某省2016年销售电价分山区和沿海两个价区，根据地区间的电价和成本数据，采用价差法测算该某地区间的交叉补贴数额和程度，并假设各地区成本等于全省平均销售电价，取值为0.4954元/千瓦时，这样可得该省2016年地区间的交叉补贴数额如表2。

                表2  2016年某省地区交叉补贴数额  单位：万元

    由于沿海电网提供的补贴无法全部覆盖山区享受的补贴，故电网公司也提供了补贴。每年该省存在约为21.25亿元的地区间交叉补贴。
    （二）交叉补贴的社会福利净损失
    1.交叉补贴社会福利净损失的两种形式。一方面，交叉补贴产生了用户之间的不公平，即低成本的用户却支付了高电价，而高成本的用户却享受了低电价，这种不公平程度随着补贴范围和程度的扩大而加重。如前所述，在居民用户享受超过20%的补贴同时，工商业却承担了巨大的额外成本。
　　另一方面，交叉补贴同时也产生了效率损失，即社会福利净损失。高成本用户享受低电价会导致过度消费，浪费经济资源；低成本用户执行高电价会导致其抑制生产规模，因为生产不足而带来社会损失。

      图2  抑制生产的损失分析                     图3  过度消费的损失分析

    图2分析了低成本而执行高电价的用户抑制生产造成的损失，此时由于电价高于成本，使得工业（一般工商业）抑制生产或用电量降低，虽然此时生产者获利，生产者剩余增加，但是消费者剩余减少程度大于生产者剩余增加，此时社会总福利减少的数量为图中阴影面积C。图3则分析了高成本而执行低电价用户过度消费的损失，同理，此时由于居民电价低于成本造成的社会福利损失为图中阴影面积D。交叉补贴造成的社会福利净损失为两者之和。
2.社会福利净损失的估算。假设供应曲线是线性的s=MCi，对于各类用户来说最优定价即为Pi=MCi，此时对应的电量为Qi0，同时我们假设各类用户的需求曲线为D(Qi)，社会总福利TS=CS+PS，表示为消费者剩余加生产者剩余。
    各类用户均不存在交叉补贴时，都按照边际成本定价，社会福利为：

       在交叉补贴情况下，各类用户电价为Pi1，社会总福利为：

       由于交叉补贴所造成的社会福利损失：

       在上面的理论基础上，我们结合我国实际情况对由于交叉补贴造成的社会福利净损失进行估算。按照国际能源署IEA(1999)计算能源补贴影响时，采用不变弹性需求函数，能源需求的影响可表示为：

　　其中，q为用电量，p表示用电价格，ε表示长期需求的价格弹性，k为常数。
　　

考虑到不同价格弹性估计方法有不同的结果，本文综合采用林伯强（2011）、何永秀（2003）和程瑜，张粒子（2003）等估计的电力需求价格弹性的结果，工业价格弹性和居民价格弹性区间分别为[-1.31，-0.60]和[-0.86，-0.16]；假设商业与工业弹性一致，农业生产与居民弹性一致。由交叉补贴福利损失模型分析其带来的社会福利净损失如表2。

            表3  某省各类电力用户交叉补贴的社会福利净损失  单位：亿元

    如果把表3用图表示，可以直观地看出两种社会福利净损失的差异。如图4所示，高成本、低电价情况下过度消费所产生的社会福利净缺失明显大于低成本、高电价情况下抑制生产所产生的社会社会净损失。这说明在解决交叉补贴的问题上，以社会福利净损失最小为目标，提高居民电价比降低大工业和一般工商业电价更加紧迫。

                                图4    各类电力用户交叉补贴的社会福利净损失

　　仍然采用上面的推算方法，2016年我国电价交叉补贴的社会福利净损失每年有90.10亿元-316.50亿元，单位交叉补贴所造成的社会福利净损失约为0.04-0.15，取其平均值，即每年每产生一单位交叉补贴其带来的净损失约为0.095，因此，交叉补贴产生净损失巨大。值得注意的是：（1）福利净损失的程度小于交叉补贴的程度，其主要原因与各类用户的弹性有关，由于弹性相对较低，价格的变化低于电量的变化；（2）补贴方因为交叉补贴所造成的福利变化远远小于被补贴方，这为解决交叉补贴提供了方向。
　　
   三、国外解决销售电价交叉补贴的主要做法
  

由于销售电价交叉补贴既不公平，还会产生社会福利净损失，国外电价理论与政策都明确否定交叉补贴，国外销售电价中交叉补贴的现象较少。不过，国外销售电价中有反映普遍服务的政策，为了保证低收入用户能够享受到同等的供电服务采取一系列电价优惠政策，如美国加利福尼亚州、马萨诸塞州等为低收入用户制定了折扣电价和延期付款计划等，以帮助没有能力负担电费的居民用户。为低于贫困线50%的低收入者支付电费；澳大利亚政府通过电价折扣政策对农村用户进行直接补贴。值得注意的是：交叉补贴与普遍服务是两个概念，不能将两者混同起来。总体上看，国外销售电价中有普遍服务，但很少有交叉补贴。

  国外少数发展中国家如印度、菲律宾等国家曾经产生过销售电价交叉补贴问题，目前已经基本解决。由于各个国家电力改革进程和环境不同，因此，不同国家在解决销售电价交叉补贴问题时采用偏向政府管制定价和偏向市场定价的两种解决办法。

    （一）偏向政府管制定价解决交叉补贴

    1.菲律宾交叉补贴普遍费用。菲律宾的电力工业改革分为两个阶段。消除交叉补贴的任务是在第二阶段电力改革（2001年）中通过的电力工业改革法案（EPIRA）明确的，其在74条中规定所有种类的交叉补贴都应通过征收普遍费用（Universal Charge）在三年内逐步消除。普遍费用机制由能源管理委员会（ERC）建立，电力行业资产和负债管理公司（PSALM）负责针对除生命线电价用户的所有用户进行征收，征收普遍费用做法类似于在管制电价政策背景下改暗补为明补的解决思路。

                表4  菲律宾某居民用户电价账单  单位：比索/千瓦时

                       数据来源：作者根据EPIRA和2004年菲律宾用户数据整理

       如表4所示，对于被补贴用户来说在电费账单中分为用户类别补贴和交叉补贴费用。其中，用户类别补贴表示为对居民的优惠在电费中减免，然而，考虑到这笔费用的来源，需要针对全部用户征收交叉补贴普遍费用，在表中表现为单位普遍费用（0.0373）小于单位用户类别补贴（0.6348），主要是因为交叉补贴普遍费用针对全部用户实施。当然，对于补贴方来说，由于普遍费用的征收在三年内交叉补贴会逐年减少，表4列示其变化轨迹。

          表5  补贴方三年内交叉补贴消除轨迹  单位：比索/千瓦时

                                     数据来源：2004年菲律宾能源部电力报告

    在消除交叉补贴过程中，普遍服务费用征收存在缺口，2007年马尼拉电力公司向ERC提交申请表明，由于消除分类交叉补贴存在的缺口约为0.86亿比索。因此，ERC同意马尼拉电力公司向全用户分别加收0.0103比索/kwh和0.0068比索/kwh的费用，直到缺口完全被补足。
    2.印度交叉补贴附加费。2003年印度电力法案规定，用户在享受开放电网的供电服务时，需要支付额外的交叉补贴附加费来分担相关电压等级的输配电成本，以此来缓解交叉补贴的额度。这种附加费用应随着时间的推移逐步减少直至消除。印度电力管理委员会认为，对相同电压下的每一类用户实行固定的交叉补贴附加费，是较为恰当的做法。根据印度政府2006年颁布的电价政策，其交叉补贴附加费的计算方法为：
    S=T–[C/(1-L)+D+R]
    其中：S表示交叉补贴附加费，T表示各类用户的实际电价，C表示包含可再生能源义务在内的单位购电成本，L表示损失率，D为各类用户的输配价格，R为单位资产的管制成本。
    根据交叉补贴附加计算规则，印度电力监管委员会计算出各类用户所适用的交叉补贴附加费水平，根据不同供电商及电压等级的计算结果如表6所示。

                 表6  印度2016年交叉补贴附加费计算结果

                         数据来源：作者根据印度泰伦加纳邦监管委员会数据整理

 类似的偏向管制定价解决交叉补贴的还有泰国，其主要做法为设定电力发展基金，该基金是由泰国电力监管委员会根据2007年电力工业法案所设立的。基金设立的目的之一就是为了缓解交叉补贴，做到用户间的电价公平。政府通过收取电力发展基金并弥补减少交叉补贴所带来的资金缺口，可以有效缩减现有的交叉补贴程度。

    （二）偏向市场定价解决交叉补贴
  

  偏向市场定价解决交叉补贴典型代表国家为巴西。巴西的电力改革中包括了引入私有制，吸引社会投资的内容，对于交叉补贴来说，则是引入市场价格，通过市场方法解决交叉补贴。其主要方法是：

    1.建立成本价格。巴西原有的初始合同定价（ICs）制度，用户的电价中含有交叉补贴，用电价格并不能反映其供电成本。成本价格方法要求政府根据用户用电的长期边际成本制定电价并实施，这种价格模式称为市场价格。但是，直接转变电价模式会给巴西的经济带来巨大的冲击，为了平稳过渡，政府以四年为转型期，逐步缩小原有的初始合同电价比例，而增加市场电价的比例。即针对同一用户的用电价格，在转型期第一年，其电价结构为初始合同价格的75%加上市场电价的25%；第二年的电价结构为初始合同电价与市场电价都占50%；第三年初始合同电价占用户电价结构的25%，市场电价占75%；第四年则完全实行市场电价。

    2.转型期的信用政策。巴西的大工业用户为受补贴方，转型期内，大工业用户的电价逐步接近其长期边际成本，需要进行生产模式的转型。政府为保证电价的平稳过渡，给大工业用户提供一种信用政策，使其不需要立即将用电费用完全支付，在短期内所缴纳的电费仍保持原有的水平。这种方法可以缓解大工业用户购电费用的增长压力，使短期内的电价变化幅度不至于过大。需要指出的是：这种信用政策需要控制在一定的期限以内（一般为一年），时间过长则会加剧交叉补贴现象对电力效率的消极影响。该方法有两个优点：其一是在转型期第一年，用户的电价比较稳定，整体保持在原有的初始合同定价水平下；其二是它缓和了用户在转型期内电价上涨的压力，并同时暴露其电价水平与长期边际成本之间的差距，这将不断激励大型工业用户提高效率。

    四、解决我国销售电价交叉补贴问题的政策建议

（一）把电力市场改革产生的降价空间用于降低大工业和一般工商业电价
  

1.把输配电价改革产生的全部降价空间用于降低大工业和一般工商业用电价。这次输配电价改革各省都不同程度地降低了输配电价，随着市场交易电量的增加，所产生的降价空间还会大幅度增加。目前这部分降价空间全部用于下调终端用户用电价格，并没有明确用于解决交叉补贴问题。建议针对大工业和一般工商业承担的交叉补贴负担较重的问题，有计划地用于降低大工业和一般工商业电价。
   

2.把售电市场改革产生的部分降价空间用于降低大工业和一般工商业电价。最近部分省积极推进包括售电市场改革在内的电力市场改革，基本特征是发电企业以让利的方式参与市场交易，由此产生的的降价空间由用户和售电企业等利益主体分享。建议通过两种方式降低大工业和一般工商业电价：一是在电力市场改革方案设计中，通过准入标准等有意识地支持更多大工业和一般工商业用户参与市场交易；二是直接拿出部分降价空间直接用于降低大工业和一般工商业电价。

    （二）逐步提高居民、低电压等级用户和低负荷率电价
　　

1.逐步提高居民电价。一是运用正确的舆论引导居民按用电成本支付电价，直接逐步提高居民电价；二是可以通过实施分时电价、阶梯电价、两部制电价和负荷率电价等间接提高居民电价。
　　

2.实施负荷率电价，提高低负荷率电价。建议实施以负荷率水平为基础的可选择销售电价改革，以用户自由选择的方式，降低高负荷率用户电价，提高低负荷率电价。同时，促进用户企业和电力企业提高效率。
　　

3.对所有用户实施两部制电价。扩大两部制电价的执行范围，对所有用户按容量电费和电量电费进行定价，反映了电力系统成本结构，符合定价理论与方法，能够间接提高居民电价，低电压等级电价和低负荷率电价。

　　4.提高低电压等级电价。低电压等级用户使用了更多的电力系统设施，输配电损耗也更大，用电成本明显高于高电压等级用电，却执行相对较低的电价，应有效提高低电压等级电价，既减少交叉补贴，又促进用户节约成本。
  

  （三）出台独立的电力普遍服务政策

1.出台独立的电力普遍服务政策。目前各省或地市供电局都有针对靠养老金维持的家庭、残疾人家庭和收入水平低于贫困线的家庭用户等特殊群体的用电普遍服务政策，建议在总结经验的基础上，作为解决居民电价交叉补贴问题的配套政策，由各省出台独立的电力普遍服务政策，以保障困难用户的基本用电需求为原则，明确服务对象，范围，条件，内容和资金来源等。避免在提高居民电价中损害少数困难群众的基本利益。

2.明确电力普遍服务的资金来源和性质，并在相关政策中反映。目前电力普遍服务资金由供电企业在成本中开支，但相应的政策如成本监审办法中并没有做出规定。解决居民电价交叉补贴和电力市场改革都需要对电力普遍服务资金来源及使用做出更加明确的规定，如征收普遍服务基金或电费附加，政府财政支出或补贴，政府授权在供电企业成本中开支等。