坏政策搅乱能源市场，好心为何办了坏事？

 

以下是两个案例：

 

案例一：只听得加了过滤器，却不见污染减下来

 

二十世纪七十年代，为了减少二氧化硫和颗粒物的排放，美国环境保护署（Environmental Protection Agency, EPA）要求新建的燃煤电厂安装过滤器。注意！不是所有燃煤电厂，只是新建燃煤电厂。这是因为美国环境保护署在落实《清洁空气法案》（Clean Air Act）的过程中，允许老旧燃煤电厂在一些政策上拥有豁免权。

 

如果所有燃煤电厂均安装过滤器，那么新建燃煤电厂凭借技术及成本优势，能够逐渐占领市场，取代老旧燃煤电厂。甚至一些老旧燃煤电厂因为过滤器成本过高，逐渐走向破产清算。如此一来，污染才有望减轻。

 

但是，在区别对待新旧燃煤电厂的情况下，新建燃煤电厂的优势被价格昂贵的过滤器所掩盖，竞争力难以显现。因此，老旧燃煤电厂还是能够维持大部分市场份额。而当时美国二氧化硫排放总量的一半都来自这些老旧燃煤电厂。这就导致了污染情况得不到缓解的局面。

 

案例二：定质量标准容易，提高用煤质量难

 

为了推进煤炭高效清洁利用，改善空气质量，从2015年1月1日起，我国开始施行《商品煤质量管理暂行办法》。根据这一政策，在市场上出售的商品煤，不管是国内生产的，还是从国外进口的，都必须符合该办法规定的质量标准。

 

这就意味着低于标准的煤炭不允许在市场上流通。这些不符合标准的劣质煤，如果用过去的技术来使用，污染自然很严重。但是，用“发展的眼光”来看，研发的新技术将提高煤炭的高效清洁利用水平。简单粗暴地试图将劣质煤排除在市场外，无疑降低了企业进行技术创新的积极性。

 

而且，商品煤质量管理这一措施实际上并没有成功地驱逐劣质煤。劣质煤只是从“地上”转到了“地下”，从正常市场转到了黑市，或者乔装打扮、以次充好，混入优质煤中。因此，这一管理办法实际上增加了监管煤炭质量的难度。一旦劣质煤转入黑市或“地下”交易，监管将基本无效。同时，由于以次充好等问题，消费者购买的“优质煤”由于热值较低，考虑补贴之后也难有很高的性价比。于是，劣质煤“钻入地下”，或伪装成“优质煤”混于市面，消费终端的用煤质量得不到真正的提高。

 

坏政策一出，搅乱一池春水

 

上述两个案例中的政策措施可谓“殊途同归”，目标都是减少污染物排放、改善空气质量，但都是事与愿违。此外，这些政策还存在潜在的不良反应——不但阻碍技术创新，而且降低市场活力。因此，这些政策都算是“坏政策”。

 

美国保护老旧燃煤电厂的政策，提高了老旧燃煤电厂相对新建燃煤电厂的竞争力。显而易见的是，老旧燃煤电厂继续存活了下去。但暂时“看不见的”是，一方面，老旧燃煤电厂在政策保护下缺乏竞争压力，失去了技术改造或者退出市场的激励。这不仅阻碍了技术创新，也降低了市场活力。另一方面，由于安装过滤器导致成本大大上升，政策又是区别对待新旧燃煤电厂，企业将减少对新建燃煤电厂的投资。然而，新建燃煤电厂应用的往往是最新技术，煤炭利用效率相对较高。在政策环境不鼓励的情况下，现有技术将难以应用推广。同时，企业研发新一代技术的速度也将减缓。

 

在我国的案例中，如果政府不直接干预煤炭质量，劣质煤与优质煤都将在市面上流通。政府的目标很明确，就是煤炭的高效清洁利用。但是，直接干预煤炭质量的手段却难以实现这个目标。而且，劣质煤转向“地下”交易，或者假冒优质煤，都将增加市场的交易成本以及政府的监管成本，从而降低市场的运行效率。如果尊重市场规律，在高效清洁利用劣质煤的综合成本低于使用优质煤的成本的情况下，劣质煤不会被淘汰。反之，市场自然会选择优质煤，而同时劣质煤的利用技术也会得到不断改进。因此，在煤炭生产运输成本的基础上，综合考虑开采过程的生态环境保护、燃烧时的污染物排放控制、燃烧后的废物处置等外部性问题后，当使用优质煤和劣质煤的综合成本相等时，煤炭市场达到均衡。这样的原则不仅适用于国内煤炭的生产消费，也可扩大到进口煤炭领域。

 

坏政策的问题出在哪里？为何屡屡好心办坏事？

 

任何政府都不会希望自己出台的政策达不到预期的目标，更不想看到政策引发不良的市场反应，但实际上坏政策却屡见不鲜。在我国能源领域，这样的情况也很普遍。问题出在哪里？

 

从政策目标来看，坏政策与现有政策体系往往没有协调配合，甚至互相矛盾。就能源系统的清洁低碳这个目标来讲，首先，鉴于能源资源禀赋，我国将在较长时间内维持以煤炭为主的一次能源消费结构。考虑到这一现实条件，大力发展煤炭清洁低碳利用、碳捕捉、污染物处理等技术，是能源行业稳定发展的必然要求。但当前的能源政策，过于关注发展清洁能源这一目标，却相对忽视了传统能源的清洁化利用这一目标。承认市场配置资源的决定性作用，却不放手让市场在发展清洁能源和传统能源的清洁利用两者进行取舍。政策目标之间存在诸如此类的矛盾，难以产生合力。

 

其次，鉴于我国的人均资源占有量较低，充分且高效地利用国内外各种资源，是可持续发展的保障。一边不断高喊降低能源对外依存度，一边却直接将劣质煤弃若敝屣。这样的做法显然没有平衡好资源高效节约利用、能源安全、环境保护等目标。对于其他国家的能源资源，只要综合考虑经济、环境等成本，进口的成本低于国内产品的成本，有什么理由要出政策加以限制呢？

 

改革开放以来，我国经济的快速发展受益于自由贸易。限制国外煤炭进口，容易引发贸易保护主义纠纷，不利于营造自由贸易的国际经济环境，容易阻碍整体经济的发展。相反，进口低价煤炭，能够增加国内煤炭供给，平抑煤价波动，降低国内用能成本。主管部门真正要处理的是，煤炭（不管是进口煤炭，还是国产煤炭）使用过程中的污染问题及碳排放问题。简单地限制煤炭进口，同样没有平衡好充分利用国外资源、环境保护等目标。

 

从政策手段来看，在配套制度的约束下，政府有时候不得不采取相对低效的手段。以中美两国的可再生能源补贴政策为例，可以发现配套制度对选择政策手段的影响。美国对可再生能源发电的投资、生产采取税收减免的形式进行补贴，我国则是从用电企业收取可再生能源附加，用于补贴可再生能源发电企业。从表面上看，美国是政府税收的优惠，我国是不同企业之间的“交叉补贴”。但根源是两国财政收支系统的差异。当前，我国政府仍处于通过集中资源加强社会管理的阶段，财政压力较大。根据国家统计局数据计算，“十二五”期间，我国财政收入年均增速为12.9%，财政支出年均增速为14.4%，而同期GDP年均增速为10.8%。为维持高速增长的财政支出，财政收入增速就很难下降。而我国现阶段的财政收支增长形势就决定了政府将尽量避免通过减税的形式进行补贴。因此，我国政府采取了“交叉补贴”模式。在这种模式下，受补贴的企业大干快上，而征收可再生能源附加则面临各种问题。这就导致了我国可再生能源行业补贴缺口不断扩大、发展后期出现弃电问题并不断恶化的局面。

 

 

 

 

以基础制度为锚，驱散坏政策阴霾

 

我国能源行业的一大特点是政策繁多。这些政策的目标不尽相同，往往难以协调。在目标之间出现矛盾或冲突的时候，如何取舍决策，是对主管部门能力的考验。而通过统领全局的基础制度明确根本的目标，厘清目标层级，则是政策目标稳定性的重要保障。

 

当前，我国正在构建清洁低碳、安全高效的能源体系。排污权交易制度、碳交易制度等都是针对清洁低碳这一目标的基础制度。但我国尚未以法律形式确立这些基础制度的地位，而相应的试点工作虽有不错的进展，但是整体推进较为缓慢。在权威的基础制度缺失的情况下，各种坏政策粉墨登场，极大地浪费了行政资源，并在一定程度上损害了主管部门的权威。

 

至于政策手段，涉及财政体系等更大的系统，更需要发挥基础制度的作用。我国经济的市场化改革进程尚未完成，但正在朝着市场决定资源配置的方向迈进。加深对市场决定性作用的认识，并以此为原则指导政策的制定，能减少政策失误。

 

我国能源行业存在较多的产业政策，而其中多半依靠财税手段来落实。这些政策试图直接改变市场价格，影响企业投资决策。在政策实施过程中，受限于财政系统的发展现状，难以采取高效的补贴措施，产生了一系列问题。而实施后，扭曲的价格信号也将导致市场出现令人难以预料的后果。

 

综上所述，落实基础制度是防止坏政策继续搅乱我国能源市场的根本措施。一方面，加快确立排污权交易、碳交易等基础制度的法律地位，提高其权威性，防止其他政策的目标偏离根本目标。另一方面，发挥市场在资源配置中的决定性作用，降低产业政策对市场价格信号的干扰。唯有如此，双管齐下，才能防止坏政策阴魂不散，从而保障能源市场的健康发展。