中国电力领域改革40年 大型电企何去何从？

过去的一年里，被合并重组绯闻淹没的八家电力公司资产总额达到了5.9万亿元之巨，加上牵涉其中的煤炭企业和核电企业，电力企业的重组问题波及范围之大、任务之艰巨、影响力之深远，都可以说是前无古人。

下面，国际能源网记者梳理了中国电力企业改革的整体脉络，并从不同角度对合并重组做出预测，欢迎业内人士一起探讨指正。

一、从“集资办电”到国家电力公司

从1970年到1987年，中国连续18年缺电，此时，国务院已经意识到“一家办电，大家用电”的模式不可继续。因此在1985年5月，国务院便颁布了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》(下称《集资办电规定》)，标志着电力改革已经拉开帷幕。彼时，集资办电有两种主要方式，一是集资扩建、新建电厂;二是卖用电权，将这部分资金作为电力建设资金。1985年，集资办电首先从华东地区开始，到1988年1月1日，集资办电模式向全国推开，当时的三峡、二滩水电站建设都利用了这笔资金。

与此同时，1985到1988年间，中国相继成立了华能国际电力开发公司和国家能源投资公司。全国各省、自治区、直辖市也纷纷成立能源、电力、能交、信托等投资公司，如辽宁能源投资总公司、皖能投资公司、申能电力投资公司(申能集团公司)等。

1988年，水电部被撤销，成立了能源部，并建立中国电力企业联合会。1993年1月，经国务院同意，能源部将电力联合公司改组为电力集团公司，组建了华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团。同一时期，高耗能的化工厂、有色冶炼企业也发展起来，针对供电不足的状况，中央决定允许让高耗能企业建自备电厂，自发自用。

大量的投资涌入电力领域，包括地方政府、民资、外资等，电源建设发展一日千里。但到了90年代后期，电力开始供过于求。实际上，到2002年厂网分开时，地方所有的发电容量已占据全国发电装机总容量的50%以上。

为了进一步推动电力企业建立现代企业制度，建立新的企业机制，充分调动各方面办电的积极性，更好地执行多家办电、多渠道筹资办电的方针，加快电力工业的发展，更好地发挥电力工业在国民经济中的先行作用。在1996年底，国务院决定撤销电力部，组建国家电力公司。

彼时有分析认为 ，国家电力公司的组建，将更充分地利用能源资源，满足国民经济与社会发展对电力的需求。一直到厂网分开之前，国家电力公司都作为国家授权的投资主体及资产经营主体，经营跨区送电和国家电网的统一管理。

但很快，新的矛盾又出现了。

到1998年7月，二滩水电站一期建设完工，第一台机组开始发电。1998年8月，在国家电力公司的主持协调下，二滩公司与四川省电力公司、重庆市电力公司重新签订了《电力电量购销合同》。

根据该合同，二滩电站在1998-2000年间的合同上网电量分别为9.8亿、66.3亿、93.1亿千瓦时。但其后，二滩在1998年和1999年二滩的实际上网电量仅为7.5亿千瓦时和49.84千瓦时，弃水电量分别达15.6亿千瓦时和81.16亿千瓦时。投产两年，二滩累计亏损已达12.5亿元。

时任国家领导人表示：“现在一边用煤发电，一边却建好了水电站把水白白放掉，这种做法不可理解，世界上有哪个国家会这样做?”时任国家计委主任解释，二滩水电站的电送不出去，既有电网瓶颈的问题，也有电力体制上的原因。当时，西部地区电力负荷低，大型电站电力地方难以消纳，而各省电网互为独立，都愿意先用本省的电。

以此为导火索，2000年，中央开会讨论“十五”计划后，在“二滩水电站有关情况”上有了这样的批示：“造成如此大的浪费，主要是电力体制改革之后，必须改变省为实体的现状，实行跨区域设公司，厂网分开，竞价上网，多发水电，限制火电，关停小电厂，这样每年可能节约发电成本以百亿元计。”

由此，针对国家电力公司的电力体制改革缓缓拉开了序幕。

二、拆分国家电力公司

实际上，从1997年1月开始，到2002年2月，在其存在的5年时间里，国家电力公司成为了电力改革领域的主角，在这一时期，电力改革主要分为三个阶段。

第一阶段是国电公司与电力部双轨运行时期。1996年12月，国务院《关于组建国电公司的通知》(48号文)发布，决定组建国电公司。该通知规定：国电公司由国务院出资设立，采取国有独资的形式，是国务院界定的国有资产出资者和国务院授权的投资主体及资产经营主体，是经营跨区送电的经济实体和统一管理国网的企业法人，按企业集团模式经营管理。

1997年1月国电公司正式成立，实行与电力部双轨运行的制度。与其他部委的改革不同，由于电力部掌握着下面电力集团的产权，因而就能够顺理成章地过渡到电力公司。当时除了五大电力集团外，还有一些独立的省公司，与电力部有产权关系的是福建、云南、贵州、广西、四川等五省区;与之没有产权关系的有四家，包括广东、海南、西藏和内蒙古中西部。在最后的国电公司重组厂网分开时，广东、海南划归南方电网，西藏由国网代管，内蒙古中西部仍然独立。

第二阶段，撤销电力部，国电公司单轨运行。在1998年新一届政府成立后进行的机构改革过程中，电力部被撤销。国电公司在国家经贸委的领导下，开始了新一轮的公司化改制和电力工业市场化改革。

1998年10月，国电公司颁布《国电公司系统公司制改组实施方案》，确定了“政企分开、省为实体”和“厂网分开”的主要改革思路，并确定了实施的四个具体步骤。第一步，1997—1998年，成立国电公司，撤销电力部，政企分开;第二步，1998—2000年，国电公司制改组，实体化，“厂网分开”，进行竞价上网试点;第三步，2001-2010年，全国联网并全面推开，“厂网分开、竞价上网”，形成电力市场;第四步，2010年后，配电和售电放开，最终形成国家输电网公司。

1998年12月，国务院办公厅转发《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》(146号文)，“厂网分开、竞价上网”开始在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江省推行;同时，建立省级电力公司的工作全面铺开，东北三省率先成立省级公司。

第三阶段，国电公司被取消式拆分阶段。2000年10月17日，国务院办公厅印发《关于电力工业体制改革有关问题的通知》(69号文)，对1998年12月国家经贸委《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》(146号文)进行了一定调整，明确提出电力体制改革工作“由国家计委牵头，会同国家经贸委等有关部门和单位，组成电力体制改革协调领导小组负责”。原本由国电公司提出的“厂网分开、竞价上网”试点工作不再扩大范围，除原有的企业公司化改制以外，国电公司省市一级的体制改革工作都宣告暂停。

2002年2月10日，国务院颁布了《电力体制改革方案》(5号文)，国电公司被重组为一个国网公司和华北、东北、西北、华东、华中五个具有独立法人地位的大区电网子公司，五大区网公司不再在国家计划单列。同时，国网公司用云、贵、桂三省电网资产参股以广东电力公司为主的南方电网公司，由此形成了“2+5”模式下的中国电网格局。

与此同时，国电公司还拆分出5家发电集团和4家辅业集团，至此，5号文背景下的中国电力体制改革方案最终确定。按照国务院统一部署，国网公司、南方电网公司和各发电集团公司于2002年12月挂牌并正式运转。

1997年成立的国电公司在经历五年运转之后，最终退出了历史舞台。

这轮改革实际上是将发电侧和设计施工企业推向了市场，引入了竞争机制，这在电力短缺的年代，不仅必要，而且效果异常显著——在过去14年多的时间内，中国从电力严重短缺，一跃成为世界第一发电装机大国。

2002年厂网分开时，中国当时的电力总装机约3.5亿千瓦，而截至2016年年底，我国装机总量已经达到16.5亿千瓦，14年时间装机规模增长了4.7倍，取得的成就有目共睹，这在国际电力发展史上也绝无仅有。

三、迫在眉睫的新电改

2002年，拆分国家电力公司、“厂网分开”之后，主管部门决定开始电价改革试点，探索建立区域电力市场。2003年6月，刚成立的国家电监会，开始在东北电网和华东电网试点建设区域电力市场，实行竞价上网。

经过一年的筹备，2004年1月15日，东北区域电力市场在沈阳东北电网公司模拟运行。此轮电价改革的设计，分为部分电量竞价和全电量竞价两种思路，因为担心全部竞价之后，电厂投资骤降，东北实行两步制，华东区域电力市场实行单一制。

东北“两步制”执行之后，火电的建设成本不断飙升，销售电价却无法传导出去，电企出现亏损，被迫中途暂停。再次启动时，东北电网北部发电高价上网，南部用电低价销售，以致东北电网公司16天亏损了32亿人民币。于是，到了2006年5月，东北区域电力市场就“进入了学习总结阶段”。分析认为，在当时东北区域电力市场单一购买的竞价市场条件下，上网电价和销售电价不能联动才是试点失败的主要原因。

即便华东电力市场的试点比东北市场做了更精细的设计，但在电力供不应求的大背景下，也没有实际交易。真正落地的是内蒙古多边电力交易市场。经济危机后的2009年，内蒙古电力供远大于求，当地政府开始推动电力多边交易市场试点。但后来因为各种原因，多边市场也被叫停。

此后，电改进入了十年的沉默期，直到2015年电改9号文件的公布。

另一方面，拆分国家电力公司带来了相对充分的竞争和无序的野蛮扩张，让事情走向了另一个极端——发电装机的严重过剩。尤其是最近几年，随着经济增速的放缓，全社会用电量增速回落，而发电侧的跑马圈地却没有因此停歇，每年超过1亿千瓦的新增装机，让中国发电过剩时代迅速到来。尤其是火电装机大幅增加，导致设备利用小时快速下降，2016年，中国火电设备利用小时数仅为4165小时，创下52年来新低。

从2016年的数据来看，五大电力在营业收入方面，除国电电力上涨2.95%外，其余四家均较上年同期有所减少，除去非电业务影响后，其营收降幅在6.67%到11.71%不等;从发电量上看，四家营收降低的公司2016年发电量变化幅度不大，仅在-2.1%到1.6%之间。

因此，在2016年7月，国务院对外公布了《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》，规定石油天然气主干管网、电网等实行国有独资或绝对控股，同时明确表示推进电力行业并购重组，这有望揭开能源领域企业重组大幕。

四、隐约可见的改革重组大潮

事实上，电力企业的合并重组一直都在进行中。2002年电力体制改革后成立的4家辅业公司，即中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司、中国葛洲坝集团公司，早已在2011年与多家设计院一起重组成了两家综合服务公司：中国电建和中国能建。而作为五大发电之一的中电投集团，也在2015年与国家核电技术公司进行了重组合并。

2017年两会，发改委副主任宁吉喆指出，煤电今年采取多种方式去产能，包括淘汰、重组、改造等方式。国资委相关领导表示，坚持以“成熟一户、重组一户”的原则推动央企重组，聚焦重点领域搞重组，加快推进煤电行业重组整合，推动解决产能过剩。

行业认为五大国有电力集团的合并，将有利于提高其在国际市场的竞争力，有助于降低相关大型国企之间的恶性竞争，降低其内耗影响。如果确有合并，可以有效减少五大发电集团近年来的重复建设和无效投资，成为巨无霸型的电力集团，为走出去战略服务，和国际一流电力集团相抗衡。

归结目前各种电企合并重组的消息，总共存在三种推测：一，电企横向兼并重组;二，煤炭企业与发电企业的纵向重组;三，跨行业重组。从面上来看，这三种重组方案各有其特点，都存在着一定的合理性与不足之处。

方案一：五大发电之间横向兼并重组。从五大发电集团自身看，经历十几年的大干快上，五大发电做大做强的同时面临产能过剩、重复建设、恶性竞争、缺乏统一规划的窘境，通过重组整合有利于优化资源、改善竞争格局，提高行业集中度。这种方式的重组可以参考南北车合并、宝钢武钢合并。

不足的是这种重组方式其实沿袭了最初国资委“五进三”的思想，能适当提高行业集中度，但并不能有效解决发电企业无序竞争、电力产能过剩问题，而且合并企业难以短时间内进行很好地融合。更为关键的是，这种重组方式也不能从根本上化解煤电矛盾，对于发电集团转型升级、提升核心竞争力，单纯的“五变三”重组意义不大。

方案二：煤炭企业与发电企业的纵向重组。其中，中国神华和大唐发电合并的传闻由来已久，业务上的重合度、国企改革的大风向都给两家公司的合并增加了可能。电力产业链上的紧密相邻的两个相关行业——火电和煤炭行业之间供需矛盾仍是制约中国社会发展的问题之一，而在煤炭价格下行期间，火电企业受制于电网也并未将煤炭价格的降幅完全转嫁到终端消费者的消费电价上。重提煤电一体化，或许能够扭转煤炭行业当前的低迷现状，并为电力体制改革的推进提供助力。

另外，今年3月，中国神华在市场没有预期的情况下豪气分红，总额达590.72亿元，有分析认为，神华巨额分红或许是为煤炭企业兼并重组提供资金;而且，国企管理层关键岗位人员的调动历来被认为是改革的先行指标。巨额分红之后，母公司神华集团在短时间内出现重要人士变动。3月28日，原神华集团公司董事长、党组书记张玉卓调任天津市委常委、滨海新区区委书记。频繁的人事调整，再次让这种重组预期升温。

方案三：跨行业重组或合并其他电力央企，实现规模扩张和价值互补。参考中电投和国家核电的重组模式，将目前主要火电企业和核电企业，通过合并，重组为3家。重组的一个选项是：将神华、中广核和大唐合并为一家公司;将华电、国电和中核合并为一家公司;将华能和国电投合并为一家公司。

目前这种重组方式的呼声最为高涨。可以肯定，这种核电和火电整合在一起的模式，将有利于基础负荷的结构变化。核电的投资回报率好，核电的原材料、价格、成本都非常稳定，对于火电企业来说，核电是优质资产。业内认为，从收入和盈利的角度来看，合并对核电企业的好处并不明显，但是从长远来看，核电在沿海发展一定会有上限，今后一定会发展内陆核电，而火电企业在当地有较丰富的资源。

回顾近40年的电力体制改革历程，我们会发现：企业合并重组并不是企业资产的简单叠加，而是通过资源的重新配置产生提高效率的效果，可以预见，这一原则将伴随着电力体制改革的始终。

事实上，无论哪种形式的重组，重组都只是第一步，除了资本融合，资源融合，还包括战略融合、管理融合、文化融合。尤其是跨行业重组，要实现“书同文、车同轨”，重组后的融合才是更大难题。