电改从“一刀切”到增量试点 什么是恰当的方法论？

 

从5号文（2002年电力体制改革中提方案）到9号文及相关配套文件，电力体制改革方向确实出现较大转变，放弃以输配分离为代表的结构分拆路线带来了更多的改革选项。输配电价改革开始打破电网企业原有的营利模式；电力市场建设开始关注市场模式的选择和市场体系的构建；交易机构则探索市场化交易的组织形式；计划电量制度开始破冰；售电侧改革开始深入。凡此种种，都体现出随着时期的不同，电力体制改革方法论在发生变化。但是，无论选择何种方式，20年来电力体制改革的推进，对于电力企业的生产率的提升具有重要意义。

 

 

改革，从来是人类历史上面临的大问题。这两个看似简单的字却事关行业的脱胎换骨与国家的浴火重生，这条路上从来是大智慧者行大智慧事，稍有不慎就会落个改革者身死名灭与社会动荡不安的结局。而改革的逻辑，无非两种，一是“一刀切”的方式，通过行政手段彻底改变现状；二是通过增量试点的方式，进行渐进式改革，逐步实现改革的目的。

 

电力行业是基础性行业，对国民经济增长具有重要的支撑作用，但长期以来，我国电力行业一直处于国家行政垄断经营的状态，造成行业效率低下。自上世纪90年代末期至今20年，我国电力行业经历了前所未有的改革，主要初衷是打破行业垄断，实现市场化经营。而从改革的方法论上，也经历了从“一刀切”到“增量试点”的变化。其中，2002年出台的5号文，就是以“厂网分开、竞价上网”为主要内容，将原国家电力公司的发电资产重组为五大发电公司，供电资产分别组建成国家电网公司和南方电网公司。而2015年出台的9号文则明确了电力体制改革的基本思路和方向，设计了“三放开、一独立、三加强”的改革路径，确立了28项重点任务，对全面深化电力体制改革做出了总体部署，强调立足整体谋划，着眼关联耦合，强调统筹推进，注重分类指导。以电力市场建设为例，按照《关于电力市场建设的实施意见》（以下简称《意见》），将选择具备条件的地区开展电力市场建设试点，用2～3年的时间建成包括中长期和现货交易的电力批发市场，并在此基础上，视情况丰富交易品种、扩大市场试点范围。而对于非试点地区，则按照《意见》开展市场化交易。试点地区可根据本地实际情况，另行制定有序放开发用电计划的路径；零售市场则按照《意见》开展市场化交易。

 

就电力体制改革看，各方达成共识的是市场化的改革方向，可什么是市场化改革？如何进行市场化改革？所谓的市场化改革如何与中国的实际相结合？以眼下最热的售电侧放开为例，目前来看，最积极的莫过于发电企业，而这类企业之所以愿意进入，并非因其有竞争的动力，而在于其能够实现发售一体化，从而既可以提高发电效率，又能固化市场份额。但是，发售的一体化在带来局部的、个别市场主体的收益时，却未必能够提升系统的资源配置效率和社会福利。实际上，目前普遍所理解的售电侧放开更像是一种简单的利益再调整。原来由电网企业垄断的终端用户放开一些，大家谁有能力谁上，看似公平，却不过是转换了原有收益—成本的负担格局的转换，这种得益格局的再调整从整个电力市场的效率和社会福利角度而言，恐怕难说是积极的改进。

 

由此可见，电力体制改革必须重视方法论，从实际出发解决问题，决不能像社会上的舆论，采取对电网公司“一拆了之”的“短平快”改革倾向，可当人们真的依循该思路分拆后，却发现垄断的魅影依旧挥之不去。

 

 

纵观我国电改20年，值得肯定的一点是在“打破垄断、引入竞争”的宗旨下，我国电力企业的生产率得到了提升。一方面，电力体制改革缩小了电网企业生产率的区域化差异，对于促进我国电网整体生产率提升具有一定的作用。尽管全国多个省区电力生产率均有显著增长，但区域间差距仍然存在，主要体现在无论是电网企业生产率的水平值还是增长率，东部均具有绝对领先优势，中西部电网企业生产率与东部地区都有较大差距。而随着电力体制改革的推进，中西部地区电网企业生产率得到大幅提升，主要表现为，合理增设中西部电力设备，降低电网企业管理成本；增进与东部的电力技术交流合作，促进并发挥技术外溢效应；向中西部输送经验丰富的技术人才以发挥更实质性的“帮扶”作用。

 

另一方面，全面深化电力体制改革，促使全国多个省区的电力生产率普遍性提升。未来进一步提升电网企业生产率，要在9号文的指导思想下，做到以下两点：一是坚持市场化改革方向，允许不同所有制企业进入。允许非国有经济进入，有利于建立一个多种所有制并存的竞争性电力市场，且倒逼电力国企实行改革。二是在零售侧引入竞争因素，减少售电中介，做到直接到户，改善对居民的售电“到户服务”（抄表到户、核算到户、收费到户、服务到户），让居民使用较低电价、享受较好电力服务。

 

（作者系中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副研究员）