促进电力供需双方直接交易创造条件 改革红利的重要体现

 

编者按：2016年8月31日国家发展改革委召开加快推进输配电价改革座谈会，主要任务是总结各地输配电价改革试点经验，分析面临的形势，研究存在的问题，部署全面加快推进输配电价改革工作。这是输配电价改革进入关键时期召开的一次重要会议。会议宣布全面启动除西藏以外的14个省级电网输配电价改革试点工作，标志着输配电价改革全面提速，基本实现全覆盖。会上，国家发展改革委副主任胡祖才同志作了重要讲话，国家发改委价格司司长施子海同志介绍了改革的进展、成效、面临问题和下一步工作部署，各省（区、市）价格主管部门和国家电网、南方电网公司负责同志都作了发言。现将胡祖才副主任讲话文稿予以刊发，供广大读者学习参阅。

 

一、充分认识加快推进输配电价改革的重要性和紧迫性

 

党中央、国务院高度重视输配电价改革工作。党的十八届三中全会、中发[2015]9号文件、中发[2015]28号文件都对输配电价改革做出了总体部署，提出了明确要求。国家发展改革委、各地价格主管部门和电网企业认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，2014年启动了深圳、蒙西输配电价改革试点，2015年扩大到安徽、湖北、宁夏、云南、贵州5个省级电网，2016年3月进一步扩大到北京、天津等12个省级电网和华北区域电网。经过有关地方价格主管部门和电网企业的共同努力，特别是直接参与输配电价改革全体同志的辛勤劳动，输配电价改革试点进展顺利。目前已经批复了深圳、蒙西和安徽等5个省（区）电网的输配电价，降低实体经济用电成本80多亿元。今年启动的试点省份也取得阶段性成果，已经有3个省级电网完成成本监审，9月底将全部完成。输配电价改革在促进电力市场建设和直接交易、强化电网企业成本约束、合理降低实体经济用电成本、创新电网监管模式等方面取得了明显成效，赢得了各方面的积极评价。

 

在已有试点取得积极成效的基础上，国家发展改革委决定加快推进输配电价改革试点，基本实现全覆盖。各省级价格主管部门和有关电网企业，一定要深刻认识加快推进输配电价改革的重要性和紧迫性，坚决贯彻落实好改革各项任务。

 

1.加快推进输配电价改革是推进供给侧结构性改革的具体举措。输配电价改革的目标是建立独立的输配电价体系。一方面，这项改革为“放开两头”即放开发、售电价格奠定基础，有利于实现供需双方直接交易，形成市场价格，还原电力商品属性，为市场优化资源配置创造条件，这体现了供给侧结构性改革的核心要义。另一方面，通过成本约束促进自然垄断企业改善经营，剔除不合理成本，有利于加强对网络型自然垄断环节的成本和价格监管，合理降低用电成本，这也是推进供给侧结构性改革的一项实实在在的降成本举措。

 

2.加快推进输配电价改革是深化价格机制改革的必然要求。中发[2015]28号文件对价格改革做出了总体部署，明确了输配电价改革的目标和要求，就是要按照“管住中间、放开两头”的思路和“准许成本加合理收益”的原则，单独核定输配电价，逐步形成规则明晰、水平合理、监管有力、科学透明的独立输配电价体系。中发[2015]28号文件还明确提出，要改变对电网企业的监管模式，扩大输配电价试点范围，逐步覆盖到各省级电网，到2017年要基本放开竞争性领域和环节价格。输配电价改革是“硬骨头”中的“硬骨头”，能不能深入推进，直接关系价格改革目标能否顺利实现。必须下定决心、迎难而上，加快输配电价改革步伐。

 

3.加快输配电价改革是深化电力体制改革的迫切需要。输配电价改革是电力体制改革的重要组成部分，是新一轮电力体制改革的先手棋、突破口，对电力体制改革起到支撑和牵引作用。“管住中间、放开两头”，为建设电力市场、有序放开公益性用电之外的发用电计划奠定基础。在电力体制改革全面提速的条件下，输配电价改革必须继续走在电力体制改革的前面，发挥好突破口效应和牵引作用，推动电力体制改革深入推进。

 

当前，我国正处在推进输配电价改革的重要窗口期。一是电力供需相对宽松，供大于求。假如电力供不应求，输配电价改革就很难推进，即使核定了输配电价，也不能形成有效竞争。二是已经开展的试点为加快改革积累了宝贵经验，培养了一大批业务骨干，打下了良好基础。三是社会各界对推进输配电价改革形成了共识，各方面都有较高期待。这些都是我们推进输配电价改革的有利条件。当然，我们也要清醒地认识到，加快推进输配电价改革情况复杂、任务艰巨，还面临不少挑战，存在一些突出问题，比如扩投资与降电价之间的矛盾。面对困难和挑战，我们一定要提高认识，坚定信心，增强大局意识，认真贯彻推进供给侧结构性改革的要求，把思想和行动统一到中央的决策部署上来，牢牢抓住这个难得的窗口机遇期，以敢啃“硬骨头”的精神加快推进输配电价改革，坚决打好改革攻坚战。

 

二、牢牢抓好推进输配电价改革的关键环节

 

输配电价改革是一项复杂的系统工程，必须紧紧围绕输配电价改革目标，按照“着力建机制、合理降成本”的要求，重点抓好以下关键环节。

 

（一）扎实做好成本监审

 

核定输配电价的基本方法是“准许成本加合理收益”。所以，成本监审在输配电价改革中处于十分重要的位置，具有基础性作用。要做好输配电价改革工作，最根本的就是要强化成本监审。这项工作做好了，输配电价改革就有了坚实基础。各级价格主管部门成本监审机构要严格按照成本监审办法确定的原则、方法和标准，深入开展成本监审，把工作做细做实。对不合理的成本，包括不相关资产、不合理费用，要坚决核减。如果不合理的成本没有剔除，就说明成本监审没有做到位，没有发挥应有作用。这项工作需要查对账本、实地查验以及合理归集，工作量很大，专业性很强。从以往经验看，在投入大量人力的情况下，大约需要三个月时间进行集中监审。为更好开展这项工作，国家发展改革委支持和鼓励各地积极引入包括会计师事务所在内的第三方参与，按照成本监审的规则和办法开展工作。

 

关于地方同志提出成本监审中面临的一些矛盾和问题。有些在成本监审办法中已经作出了明确规定，像用户无偿移交资产、固定资产折旧、薪酬合理确定等，各地都要严格遵循有关规定。有些在成本监审办法中尚未明确规定，各地要根据实际情况，本着从紧从严的原则处理。只要符合改革方向，国家发展改革委都支持各地大胆探索、勇于创新，创造性地做好这项工作。输配电成本监审是一项开创性工作，需要在实践中不断总结完善，这一轮成本监审工作完成后，国家发展改革委要全面启动成本监审办法修订工作，为下一轮更好地开展成本监审打好基础。

 

（二）科学合理确定输配电价水平

 

科学合理核定输配电价水平，是输配电价改革最终成果的体现，各方面最为关注。但是，核定输配电价涉及到对有效资产的认定、准许收益率的确定、不同电压等级成本的分摊、交叉补贴的测算等因素，任务十分繁重，还需要在成本监审的基础上做大量艰苦细致的工作。

 

1.要统筹处理好投资、电量、电价三者之间的关系。这是各地普遍关心的问题。加大电网建设，特别是加强电网薄弱环节的投资，是党中央、国务院的决策部署。农网改造、城市配网智能化改造，以及必要的高压输电网络建设，是稳增长、调结构、补短板、惠民生的需要。在当前经济发展速度换挡、结构转型升级的关键时期，电力需求发生了较大变化，从以往的高速增长转到现在的中低速增长，短期内产生了快速增长的投资和缓慢增长的电量之间的矛盾，对输配电价水平的确定产生较大影响。但从长远看，随着全面小康社会建设的推进，我国第三产业和居民用电需求仍然有很大潜力，当前的全社会用电量结构变化也显示，第三产业和居民用电量增速仍然很快。加大电网投资建设的目的就是为了不断满足居民生活质量改善和社会发展进步的用电需求，第三产业和居民用电量提升了，对因投资形成的输配电价上涨压力也就减小了。所以，对电网投资的基本思路还是要统筹兼顾，处理好当前和长远，投资、电量和电价的关系，使投资增长与电量增长总体相匹配。既要促进有效投资的合理增长，又要千方百计挖掘潜力合理降低电价。

 

2.要妥善处理好交叉补贴。这是输配电价改革需要逐步探索解决的重要问题。交叉补贴是具有中国特色的电价政策。现阶段交叉补贴是客观存在的，并且短时间难以解决。当前最重要的是：各地价格主管部门在成本监审和核定输配电价过程中，一定要严格把关，精确测算，基本原则是不能再继续扩大交叉补贴，并通过电价改革逐步规范和解决。当前，需要电网企业分电压等级、分用户类别归集成本，也需要价格主管部门建立和完善分电压等级、分用户类别的成本核算办法，为将来逐步规范和妥善解决交叉补贴打好基础。

 

3.要逐步处理好电价中征收的政府性基金和附加问题。这是历史遗留下来的老问题。目前电价中征收了7项政府性基金和附加，大部分是国家层面的，都是法律规定或者国务院批准设立的。要对电价中征收的政府性基金及附加进行认真梳理、评估，妥善分类处理，已具备条件取消的要抓紧取消，如城市公用事业附加费；标准偏高的要及时研究调整标准。这项工作涉及多方面的利益调整，难度很大，只能在改革中逐步解决。清理调整政府性基金和附加必须树立“全国一盘棋”思想，严格按权限和程序办理。

 

（三）加强与相关改革的统筹协调、衔接配套

 

电价改革是电力体制改革的重要部分，输配电价改革又是电价改革的一部分，各项改革之间要统筹衔接。

 

1.要加强与电力体制改革的衔接。截至目前，国家已经批复了13个省份的电力体制改革综合试点方案，5个省份的售电侧改革试点方案，2个省份的电力体制改革专项试点方案。输配电价改革要更加注重与电力交易市场建设、售电侧市场建设、自备电厂规范管理等内容相衔接，做到统筹协调推进。

 

2.要做好与上网电价、销售电价形成机制改革的衔接。推进销售电价分类改革，就是要尽快简化分类，逐步理顺交叉补贴，清理和规范政府性基金和附加。这些改革不可能一步到位，但要加强与输配电价改革的衔接，逐步推进，有条件的地方可以适当加快进度。

 

3.要扩大电力直接交易。输配电价改革的最终目标是为“放开两头”、促进电力供需双方直接交易创造条件，这也是改革红利的重要体现。要充分利用好当前电力供大于求的局面，通过市场交易降低价格。目前，全国燃煤机组利用小时数已降到4000小时以下，通过扩大电力直接交易，合理降低销售电价，有助于增加电力消费，提高发电设备利用小时数，这样不仅发电企业收入会有所增长，工商企业也能实实在在地降低用能成本，实现多方共赢。这是价格主管部门贯彻落实推进供给侧结构性改革要求、降低用能成本的具体举措。各地价格主管部门要加大工作力度，进一步扩大电力直接交易规模。比如，水电是清洁能源，云南、四川等省水电价格较为便宜，但弃水现象严重，可以考虑通过直接交易加大向外送电的力度，这样送电地区可以缓解弃水问题，受电地区能够得到较便宜的电，还能减少排放，一举多得。但在推进过程中，要遵循市场原则，不能简单用行政手段直接干预。

 

4.要完善配套政策。一些地方积极推进电价改革配套工作，总结探索了一些监管规则、办法。比如，广东省发展改革委在推进深圳输配电价改革试点过程中，研究制定了输配电价日常监管制度、平衡账户管理制度、电网企业运营成本激励与约束制度、电网企业运营效率和服务质量考核奖惩制度等四个方面制度，这个经验非常好，有利于促进电网加强日常运行管理，节约成本。各地可以学习借鉴。国家发展改革委将加强输配电价改革事中事后监管工作，指导各地加快制定相关配套文件，构建有激励、有约束的制度体系，进一步释放改革红利，让社会有实实在在的

 

“获得感”。

 

三、以敢啃“硬骨头”的精神加快推进输配电价改革取得实效

 

输配电价改革是价格改革“硬骨头”中的“硬骨头”，关系到方方面面，牵一发动全身。我们一定要按照党中央、国务院决策部署，敢于担当，以敢啃“硬骨头”、敢于涉险滩的精神，解放思想、大胆创新，周密设计、细致操作，确保改革取得实效。

 

1.加大推进力度。各地要明确输配电价改革的时间表、路线图，按照时间节点抓紧制定具体工作方案。今年试点的12个省级电网和华北区域电网，要确保9月底之前完成成本监审，年内批复输配电价，并尽可能提前。新启动试点的14个省级电网，10月10日前要启动开展成本监审工作。时间紧、任务重，各地价格主管部门要建立强有力的领导小组和工作机构，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，组织精干力量，把各项工作落到实处。

 

2.大胆探索创新。输配电价改革是一项开创性工作。各地情况不尽相同，需要在实践中探索破解难题，结合当地实际提出有针对性的办法。要充分发扬基层首创精神，大胆探索，只要符合改革方向都要积极支持。

 

3.完善规则和制度。要及时总结各地经验，加强对重点难点问题的研究。《输配电定价办法》已经比较成熟，要尽快出台。要认真总结成本监审实践，不断完善成本监审办法。要抓紧研究制定平衡账户管理、分电压等级归集成本等办法。各地要积极探索，完善监管数据库，不断提升输配电价成本监审能力。

 

4.做好监管和评估。已经批复输配电价的省份要加强事中事后监管和后评估工作。各地要积极借鉴广东省做法，在约束企业成本的同时，运用激励机制调动电网企业积极性，推动电网企业不断提高管理水平，提高资产利用效率。国家发展改革委要指导各地抓紧研究加强事中事后监管的办法，加快构建科学、规范、透明的输配电价监管制度框架。

 

5.加强统筹协调。各级价格主管部门、有关电网企业要加强沟通、协商和协调，形成合力。国家发展改革委将加强指导，建立经验交流和会商制度，及时总结各地好的做法，积极宣传可复制可推广的好经验。各地要及时把改革过程中遇到的问题、困难和解决建议反馈给国家发展改革委。国家电网、南方电网要指导各省级电网企业，主动配合各地价格主管部门工作，及时、准确提供相关数据、资料。

 

6.做好宣传引导。各级价格主管部门要继续做好对内上报、对外宣传工作，把情况如实向领导汇报、向社会解读。要及时宣传改革进展情况、取得的成效，也要把存在的问题和困难客观如实地向社会讲清楚。要积极稳妥推进成本信息公开，不断提高政府定价的公开性和透明度，营造良好的舆论环境，使各方面理解、支持输配电价改革。

 

输配电价改革已经进入到关键阶段，涉及面广、难度很大，任务十分艰巨。各级价格主管部门一定要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，敢于担当、开拓创新，求真务实、攻坚克难，扎实全面推进输配电价改革，确保如期实现改革目标，取得实实在在的成效，为促进经济持续健康发展做出应有贡献！