关于新一轮电力体制改革路径的探索与思考

电力体制改革之前，我国的电力体制即为高度集中的计划经济电力体制，即国家以垂直一体化的模式对电力行业严格管制，发电、输电、配电和售电一体化，从初始勘测设计、资金筹划、工程建设、电站电网搭建到末端电力销售，均由国家管控。计划经济电力体制缺乏创新和活力，成为工业发展的桎梏。

我国的电力体制改革从1985年至今已近30年，大致历经四个阶段：一是1985年之前政企合一国家垄断阶段，这一时期的突出矛盾是体制性问题造成电力供应严重短缺;二是1985~1997年，为了解决电力供应严重短缺的问题，发电市场部分开放以鼓励社会投资，政企合一和垂直一体化垄断问题突出;三是1997~2000年，政企合一问题成为改革中心，国家电力公司应运而生，政府的行业管理职能变更至经济综合部门(经贸委)，垂直一体化垄断成为下一阶段的主要矛盾;四是2002 年4 月12 日，国务院下发《电力体制改革方案》(“5 号文”)，成为电改的一个标志。该电改方案的四个核心要素是厂网分离、主辅分离、输配分离、竞价上网。随后按“厂网分开”原则原国家电力公司拆分为五大集团、四大辅业以及两大电网，厂网分离与主辅分离得以实现。

2003年7月，国家发改委出台《电价改革方案》，电价划分为上网电价、输配电价、销售电价，实行了两部制电价，然2003年以来连续3年电荒，加上煤炭价格的迅速上涨，“厂网分开、竞价上网”模式失效，随后电力体制改革一直停滞不前。

电改历史变革的主线是各时期的主要矛盾。电力体制历史改革看起来杂乱无章，其实质就是围绕各个阶段电力能源的主要矛盾展开的，从保障供应到节约优先，反映了电力改革背后所暗含的经济发展方向，新电改的重启也就是新常态经济下经济发展方式转型过程中所必须要解决的问题。

缘何要继续推进电改

新一轮电改需要解决上一轮电改的遗留问题。为解决当时电力体制垂直一体化垄断、政企合一的低运转效率问题，2002年电改5号文推出厂网分离与主辅分开等措施，成立五大发电集团与两大电网，电力行业一体化垄断状况有所缓解。

但是新的问题又出现，电网公司(国网与南网)接替原国家电力公司(囊括全国所有电网和发电厂)的超级垄断地位：一是独掌行业公共权力，既当裁判员负责输配调度，又当运动员负责电力销售;二是垄断输配售环节全国范围的业务规模，已达到“规模经济”的上限;三是独掌电网设备业务链条，既是主要供应商，又是独家采购商，既是批发商，又是龙头零售商。如此大垄断拆分为小垄断，供给端电企与需求端用户之间相互传导信息的通道被强行阻断，电力价格难以发挥调节作用，电力体系的市场化仍然遥遥无期……

电改真正目的是建立节能环保、安全可靠、优化配置的市场化电力系统。电力体制目前最突出的矛盾是电网企业拥有独家买卖电的特权，加之所有电价均由政府管制，使电力市场中两个最重要的主体即发电企业(生产者)和电力用户(消费者)被制度性“隔离”。从而发电市场的供给、成本变动和价格信号不能及时传导到用户，用户的需求信息也不能直接反馈给发电企业，市场机制发挥不了作用，上网电价和销售电价均不能及时调整到位，电价水平及上下游产品比价关系被人为扭曲。

我国目前电价形成主要是政府部门核定，需要改革实现市场化。价格形成是电价体系的核心内容，我国电价主要划分为上网电价、输电价格、配电价格和销售电价，目前这些电价主要是由国家发改委等部门核定形成，上网电价和销售电价均不能及时调整到位，2004~2010年，我国销售电价共调整6 次，累计每千瓦时上调13.43 分钱，年均上涨约4%，而欧洲各国2003 ~2009 年期间工业电价年均上涨约10.47%，居民电价年均上涨约8.05%。我国电价水平及上下游产品比价关系被人为扭曲，价格的调节功能受限，这与2002年电改方案提出的“竞价上网”以及2003年《电价改革方案》提出的“上网电价竞争形成，销售电价与上网电价联动”尚有较大差距，所以新电改必然要适时推出，建立合理的价格形成机制。