用能权就是发展权

刘斌

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“十三五”已经过去大半，经济发达省份的“双控”考核压力变得愈发沉重。“双控”指的是能源消耗强度和总量的目标考核，这是一项为了解决资源约束趋紧、倒逼经济发展方式转变的重要措施。“十一五”期间，单位GDP能耗降低首先被列为约束性指标。2014年国务院办公厅印发《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》，将2014—2015年能耗增量(增速)控制目标分解到各地区。“十三五”期间，继续实施能耗强度和总量“双控”考核。

根据国家发改委公布的信息，在2006—2015年我国单位GDP能耗累计降低34%，节约能源达15.7亿吨标准煤，能源消费弹性系数由“十一五”时期的0.59下降到“十二五时期的0.46。从实践效果来看，“双控”对提高经济发展质量发挥了重要作用。

按照“十三五”的“双控”目标，到2020年单位GDP能耗要比2015年降低15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。从2016年以来的情况来看，全国“双控”目标完成情况已经达到了进度目标要求。2017年全国能源消费总量为44.9亿吨标准煤，比上年增长2.9%，到2020年完成50亿吨标准煤以内的目标压力并不大。

但对于部分省份来说，能源消费总量控制目标完成情况十分严峻。“双控”目标按照从国家到地方进行层层分解，根据各省经济发展水平来设定地方的能源消费总量，经济发展相对落后的省份获得了相对充裕的能源消费指标，以便为经济发展提供足够的空间。而经济发达省份由于能源消费存量较大，面临更为复杂的经济转型形势，在经济下行的背景下，想要完成预期的能源消费总量目标，压力巨大。能源消费总量实际上为地方产业发展戴上了“紧箍咒”以高耗能为主的产业结构已经无法适应当下经济高质量发展的要求，但要为进一步发展腾挪出足够的用能增量空间并不容易。

以广东为例，2016年前三季度，广东六大高耗能占规模以上工业能耗的比重达到75.7%，能耗比重较增加值比重高55.1个百分点。而从发展趋势来看，高耗能行业仍然是广东工业的主要行业，高技术制造业比重仍然较低，数据显示，今年上半年，高技术制造业增加值占全省规模以上工业比重只有30.1%。

今年以来，部分地市为了稳定经济增长，上马了一些高耗能企业，能源消费总量控制完成情况并不理想。上半年数据显示，广东省内21个市中，有14个市的能源消费总量控制达到一级预警等级，完成形势十分严峻。

另一东部经济大省浙江面临同样的问题，其中嘉兴市2018年至2020年拟上项目新增用能需求为263万吨标准煤，而实际可用的增量只有42万吨，增量空间有限。当地经信委有关负责人表示，2018年是攻坚之年，节能的难度越来越大，降耗的成本越来越高。

对于中东部经济发达省份而言，原有的产业结构导致整体能耗水平过高，高新技术产业比重过低，在产业结构调整期，阵痛感难以避免。

作为一项层层分解的考核任务，基层政府面临更为切身的压力。2017年，浙江省的宁波市因为连续两年未完成“双控”考核，而被一票否决。

在能源消费总量控制的前提下，用能权在某种程度上代表着发展权，但从经济高质量发展的角度来看，未来发展意味着用更少的能源实现较高的经济增长。重压之下的产业结构调整，机遇远大于挑战。