一条管道，和将被撕裂的欧洲（二）

中长期能源规划管道投资

从时间纵轴上看，NS2管道背后是欧洲天然气市场以及能源转型中期格局存在的一连串不确定性。

2016年欧洲天然气总需求为498bcm，大约三分之一从俄罗斯进口，欧盟自产和挪威进口的天然气达到总需求的一半。根据欧洲天然气网联盟ENTSO-G颁布的2018十年戈网规划预测，接下来20年欧盟自产天然气和挪威产天然气将面临大幅度减产，这部分天然气缺口将从其他地区进口天然气补足。

从更广意义上的多能互补角度，欧洲为探索能源转型的路径做了一系列2050长期路线研究。例如Roadmap2050、2050电力高速公路，以及每两年更新一次的欧洲范围跨国十年电网气网规划等。通过这些长期规划项目，政策制定者对2040和2050的几种可能路径及实现过程有了一定理解。反而对近在眼前，亟需锁定一种可行性并开始着手立法的中期能源路径，因为各白能源结构现实情况和丰张存在差异，目前很难达成一致。

在大规模储能技术成熟之前，风电太阳能的使用需要可靠的备用能源来调节。德国能源转型当前采取的主要措施是退核和新能源大规模并网，为平衡新能源而加重了对煤电的依赖。这套组合拳让德国能源转型呈现尴尬局面：

电费节节上涨，而巨额补贴新能源发电后二氧化碳排放总量不降反升。而德国和欧洲政策制定者一直未能就下一步能源转型最重要的问题达成共识：接下来的电力甚至交通转型是继续新能原加煤的组合还是依靠新能源加天然气的组合。由于欧洲境内自产天然气大幅减产和挪威天然气减产的前景，天然气需求增大可能带来的能源安全隐患也使中期政策制定更为困难，因此欧盟层面一直没有给出政策信号来确定天然气为能源转型过渡期的主要配套能源。此外，中长期的天然气输送路线是从北往南靠进口LNG和NS线路组合，还是从东往西继续依赖管道气，也悬而未决。第一个问题指向天然气总需求量的不确定，第二个问题指向管道铺设需求和位置的不确定。

东西欧之间的跨国管道容量瓶颈，侧面反映出欧洲跨国天然气网投资协调机制的不足和监管权力分配问题。由于监管气网投资政策制定和费率决定权在成员国手上，各自为政的情况意味着新建跨国气网需要协调不同国家的监管制度，投资者面临更大的挑战。另一方面，修建跨国气网可能使管道不直接经过的第三国受益，国家间如何分配跨国管道项目的成本受益争议较大。ACER作为欧洲层面的监管联盟，在跨国网络投资规划中仅起到咨询作用，促进跨国网络投资的作用有限。

法律争议

NS2管道在欧盟法律层面最大的争论在于第三能源法案是否适用于这条管道。第三能源法案下《天然气法令》对跨国气网管道的定义为欧盟成员国之间的输气管道，而NS2连接俄罗斯和德国，经过德国和丹麦的领海以及芬兰、瑞典、德国和丹麦的海上专属经济区。法律专家对欧盟法律是否适用于连接第三国到欧盟境肉的海上天然气管道有不同阐释。芬兰法学教授Kim Talus指出连接第三国到欧盟境内的海上天然气管道不符合《天然气法令》跨国气网定义，而唯一详细定义了第三国输气管道并提到欧盟入口点的阻塞管理法规不适用于天然气系统下游管道以外的部分，并且阻塞管理立法讨论时没有考虑海上气网管道。而Atlantic Council研究员Alain Riley则指出欧盟能源法律应该对海上陆上跨国管道一视同仁。

在第三能源法案规定下，跨国管道项目需要满足三个重要条件：(1)管道持有公司实施垂直产权拆分;(2)提供第三方准入权;(3)接受受管制的气网使用价格。NS2作为第三国与欧盟成员国连接的输气管道，争议性大的主要是前两点。Gazprom是俄罗斯政府控股超过百分之五十的垂直垄断公司，涉及天然气开采、生产、运输和销售，而且俄罗斯政府给Gazprom颁发了垄断出口牌照。如果气网第三方准入和产权拆分适用于欧盟与第三国连接的跨国管道，则意味着上游产气国需要按照欧洲第三能源法案对出口管道产权和运营改革，这将涉及到整个国家天然气系统的变革。Talus曾质疑天然气下游国家的监管原则是否当推广到上游国家，而且监督欧盟法律在第三国的有效落实将非常困难。Gazprom理论上还可通过申请NS2为商业性输气管道来规避监管性投资的三个条件，然而申请过程需要证明NS2项目能够增强欧洲天然气市场竞争。由于俄罗斯管道天然气长期合同的性质，将很难通过商业性输气的审批。

《天然气法令》第11条款规定了新管道项目关于能源安全的审批流程。根据这一条款，成员国保留决定能源安全的权力而欧盟委员会仅起到咨询作用。投资目的国家首先需要评定未垂直拆分的第三国能源公司投资是否威胁本国和欧洲能源安全，然后给出允许投资的批文或者否决投资提议。投资目的国需要将评估信息和最终决定递交欧盟委员会，欧盟委员会将给出不具备法律效力的指导性意见。总的来看，在第11条款规定下，能源安全的最终决定权在管道连接的成员国手里。然而，管道连接的成员国能否正确评估项目对整个欧洲能源安全的影响，能否充分考虑项目涉及的其他国家能源安全，受到学术界质疑。从Gazprom的角度，比起欧盟委员会，与管道直联的德国和管道经过海域的几个成员国监管部门环境部门打交道是简易得多的选择。

NS2关于德国天然气供应安全的争议之一在于是否多样化了天然气来源。反对者认为管道建成后，欧盟将更加依赖俄罗斯进口依赖。而NS2游说者提出新管道将连接俄罗斯境内不同气源地点，从物理角度使得欧盟天然气供应更加安全。近日德国政府官员表示他们内部研究表明NS2项目不会使德国更依赖俄罗斯天然气。

欧盟委员会在其法律部门得出欧盟第三能源方案不适用于NS2的结论后，于2017年提出修改《天然气法令》的立法提案。修改内容包括进口欧盟的管道将不能由天然气生产供应商所有，而且管道容量将按非歧视过网费开放给第三方。2018年3月，在中东欧议员争取下，法案修改得到欧洲议会支持。欧盟能否通过法律改动逆转NS2项目进程，不久的未来将见分晓。可以预见的是，通过欧盟法律修改阻止获得成员国审批已经在建或已建成项目，引发的争议将远超过阻止一个处在规划阶段的新项目。此番法律修改虽然针对NS2，但对将来投资建设或现有的连接第三国的海上天然气管道均有影响。同时，为了增强统一能源市场国家间团结性，降低第三国用天然气要挟成员国的风险，欧盟已立法通过新的《能源安全法案》。新法案规定：在紧急状况下，一旦出现成员国供气不足的情况，同一地区的邻国将共同采取应对措施。特别足针对弱势消费者群体，地区合作将共同保障为最容易受天然气危机影响的消费者供气。

NS2作为跨洲际能源项目，背后的法律框架是折射时代的一面镜子。欧盟成员国能源安全的投资审核权落在国家或者欧盟层面，紧急状况运营是国家各自为营还是地区间合作，能源市场融合程度决定于政治意愿。NS2是早已国际化的管道天然气供应链上新增的一条管道，与其对应却是国际能源法律框架作用有限的尴尬。上世纪90年代初，欧盟领头建立了能源法律体系《能源宪章条约》(EnergyCharter Treaty，ECT)，用于向前苏联地区输出欧盟统一能源市场法律和治理体系。当时俄罗斯急需先进国际法吸引国外能源投资，以临时性身份加入了ECT。随着ECT的发展壮大，主要气源国均视ECT倾向于保护消费者国家。俄罗斯于2009年正式拒绝批准ECT，终止了条约在俄罗斯的临时实施。而几个主要气源国家自身无力构建一个替代性国际法律框架，长期来看对其海外能源资产的投资安全也有负面影响。