国电时代：裂变与重构

对于二滩引发的问题，清华大学教授胡鞍钢提出建议，由国家综合部门(计委、国务院体改办)负责制订电力体制改革方案和实施步骤;改革的核心应打破国家电力公司垄断电力市场的格局，建立公平竞争、公正竞争、公开竞争的统一市场格局。

胡鞍钢当时是一滩弃水事件的积极发声者。

2000年4月，朱镕基曾对他在《中国国情分析研究报告》上发表的《西部大开发的三大原则：二滩水电项目严重亏损的报告》做出批示，并被当日的国务院《每日要闻》摘录。文中提出，在处理二滩问题上，中央要有权威，说话要能算数，要有调控手段;从治本的角度来看，核心是要打破国家电力公司独家垄断电力市场的格局，加速中国电力体制的改革等。

《人民日报》记者也连续在新华社内部参考资料上发表了三篇文章，转写原中国投资协会能源发展研究中心副理事长陈望祥关于电力工业改革的观点。

李鹏在上而写了一段注语：“目前国家电力公司进行的内部改革，应予以支持，努力实施政企分开、独立法人、全国联网、竞价上网等措施。”

此后的201年4月10日，李鹏来浙江省电力公司进行考察并听取了省电力公司的汇报，详细了解了浙江“厂网分开，竞价上网”试点的发电市场的建设、电价竞争、电力交易及实际运营情况，为完善和修改电力法做调查研究。

“二滩弃水”的集中且持续爆发将电力行业的矛盾彻底暴露。国家电力公司主导的“厂网分开、竞价上网”试点未能平息独立发电公司和学界对独家垄断和公平调度的忧虑。改革成为必须。

2000年5月5日，《经济学消息报》发表了一篇题为“令人沮丧的电力改革”的文章，作者署名为王骏，是国家计委基础产业司电力处处长。这篇文章的结论是，传统的一体化垄断经营的电力工业已不能适应经济市场化的进程。

这篇文章影响极其重大，王骏日后曾回忆说：“当时高层领导也看了我的文章。”

他分析说：“当时电力体制已经影响到国民经济了国民经济处于很困难的时候，出口下降，国内需求降低，国家需要拉动经济，但发现配置资源的体制不好使，电力行业的计划经济做法在这种情况下玩不转了。”

国家计委基础产业司原司长宋密撰文称，鉴于国家电力公司目前的地位，不宜由国家电力公司为主组织研究我国的电力体制改革问题，以免形成自己改自己的保护性政策，不利于电力行业的公平竞争。

6月中旬，国务院三峡工程建设委员会召开第九次全体会议，国务院领导主持会议。会议的其中一个议题是研究由国家计委起草的三峡电力分配方案。国务院领导一听说要汇报三峡电力分配方案马上就说，这会不开了，方案也不谈了，电力体制不改革，三峡的电没人要，分不出去现在开会说这个没有用。国务院领导说，电力行业以“省为实体”的改革已走样为“省为壁垒”，电力资源优化配置出现很大障碍，必须重新审视。中央领导说电力要打破垄断，引入竞争，要搞电力体制改革，国务院现在决定了由国家计委牵头，研究提出电力体制改革方案，报国务院审批。此后，网务院领导宣布散会。

此时，广东的厂网彻底分升改革已经接近完成。来自地方的先行先试给国家电力公司带来极大的压力。

2000年11月，国务院办公厅发出《国务院办公厅关于电力工业体制改革有关问题的通知》，对电力体制改革试点内容作必要的调整。核心内容是：(1)电力体制改革工作由国家计委牵头。地方各级政府不再相应设置电力体制改革领导机构，也不得自行制订或出台本地区电力体制改革方案。②除辽宁、吉林、黑庀江、上海、浙江、山东6省市外，其余各省一律暂停执行地方政府或电力企业自行制订、实施的“竞价上网”发电调度方式。有关省为实体的试点范围暂不扩大，尚未进行的一律暂停。

这份文件口气严厉，否定了经贸委和国家电力公司的改革方案。改革主导权从国家电力公司转移至国家计委。舆论评论说：“电力体制改革迈出实质性步伐。”

对改革方案的争论开始走上舞台。

首先是改革思路上的争论。

改革设计者认为，中国电力工业应该向西方学。从电改和对外开放的角度来看，这也没大问题，“把它拷贝过来我们的效率会高很多”。

另一种观点是，国家之间存在差异，没有现存的模式可以套用，也没有普遍适用成熟模式。要根据自己国情(政治结构、社会制度、经济发展阶段、能源资源禀赋、电力发展阶段和任务、法治环境和游戏规则的完备程度等条件)来孕育自己的改革方案。

另一个争论是改革理念，电力行业是否能够全面引入竞争?

电力专家认为，当时的电力供应仅是低水平平衡，装机容量不足、设备不足、电网不足，资金技术短缺。如果引入竞争，将不利于鼓励目前不成熟的新能源发展，不利于国家的能源政策方向。如果完全引入竞争，将会导致电力短缺。

学者则认为，没有任何一个经济问题不可以用竞争的方法解决，没有任何一个垄断部门愿意自己退出垄断。部分经济学家在争论中表示，在市场经济条件下，所有的垄断“都是坏的”，电力体制改革的实质，并非是垄断或者竞争，而是政府和市场的关系，即：究竟应该以计划经济的延伸为基础，由政府参与其中，还是政府或政府的工具退出市场?

对方案本身的争论就更为激烈。

为了制定改革方案，或者反映对其改革的不同理解各方面都多次派出考察团前往国外考察，主要的考察国家是英国、美国、巴西、澳大利亚、日本以及北欧、法国等。

考察对象大同小异，但观感及结论大相径庭。

电改小组21人考察团去英国和北欧、美国考察了几个电力改革成功的样本。操刀者基本确定，要打破垄断，应该学习英国模式，因为英国在改革前与中国类似，存在庞大的垂直一体化企业，改革后在除输电环节外的所有环节都实现了竞争。这契合改革执行者对改革蓝图的想象。

英国电力体制改革前，与国家电力公司类似的公用事业机构是中央发电管理局。英国的改革首先将中央发电管理局一分为四，分别为英国国家电网公司、英国国家电力公司、英国电能公司和核电公司。英国国家电网公司负责电网的运行与管理，英国国家电力公司和英国电能公司负责经营非核电发电项目，核电公司负责经营核电站。配电系统在改革后，被划分为12个地方性配电区，逐步出售给地方性的电力公司及一些国外电力公司，经营配电及供电业务。吸引改革执行者的是，在发电、输电、配电三个环节中，除输电仍由英国国家电网公司垄断外，其他部分均已放开。这些举措的引入，将一举打破国家电力公司的一体化垄断。

国家电力公司方面也组织了数次考察，有的是以考察电力市场的名义，有的是以考察电价的名义。影响较大的考察团由国家电力公司副总经理谢松林担任团长，时任全国人大财经委副主任姚振炎担任顾问，一行七人。

其中一位团员回忆：“中央领导担心改革影响电力工业的发展，希望我们去外国看一看国外究竟怎么搞的，想想中国应该怎么干。”

考察团考察了日本、美国、英国、法国、比利时、欧盟香港七个国家和地区。加州当时处于能源危机当中，国内尤其担心改革可能会改出问题来。面对远道而来的客人提出的很多问题，焦头烂额的加州能源官员尚未能给出一个准确的答案。

考察团后来写了一份考察报告，这一报告直接送到了中央领导于中，领导将报告转给中央政治局所有的委员和常委。

报告的核心内容：第一，市场化改革方问是对的走打破垄断、引入党争的道路是正确的，这有利于电力工业发展;第二，改革不能私有化，也不能破碎化：第三，厂网要分开;第四，要认清改革的目的，改革的目的不是降低电价，这阶段改革的目的主要是促进发展。对于厂和网怎么分割则没提具体的意见。

是否保留一张网则是争论焦点中的焦点。

电力行业的观点是电网不能碎片化。

电力体制改革小组副组长国宝日后回忆说：“电力改革碰到了很大的阻力，电力部门和其他部门的一些同志对厂网分开，还要拆分电网觉得挺心疼，难以接受。”参与电价考察团的成员说：“对于电网，当时也有两种意见，一个意见是当时已经形成了六大网，赞成分开为六大网，我们是不太赞成分成六大网，因为当时还处于发展中间，需要统一规划，邡么究竞怎么分，我们还是觉得这个电网不能分得太散。”

支持国家电力公司的知名教授刘纪鹏认为，反垄断不能与全国联网相对立;全国联网需要一个实实在在的国家电网公司。电力垄断源头在于审批制度，电力反垄断的重要内容是摒弃旧的行政审批制度;改革旧的行政审批制是当前电力改革反垄断的重中之重。

国家计委的意见是在原已形成的大区电网结构的基础上组建区域电网，以彻底打破省间壁垒，以邻为壑。其思路先是按照国家电力资源优化配置和“西电东送”的格局，组建东北、北方、长江和南方四大电网公司。

这一思路与电力行业普遍要求的“不能碎片化”冲突。此后有所调整，考虑同时设立国家电网公司，以及华北(含山东)、东北(含内蒙古东)、西北(含新)、华东(含福建)、华中(含川渝，代管西藏)和南方(含海南)六个区域电网公司，国家电网公司和各区域电网公司分别在国家计划中实行单列。同时规定，国网公司由国务院授权为六大区域电网公司的出资人代表，当条件具备时，将西北与华北、华中与华东合并，最终形成四大电网公司，并实现全国联网。这一方案与国家电力公司“1+6方案”的显著区别在于，前者的六大区域公司亦在国家计划单列业界认为是“虚一实六”。

刘纪鹏日后说，表面上国家计委主导的电改小组问意暂时保留国家电网公司。但无论从本质上还是目标模式上，都是要推行“0+4”方案。既要求国网公司承担六个区域电网公司的出资人。

后来公开的信息显示，高层也有不同看法，有主张“一张网”的，也有主张“多张网”的。这成了最后阶段的核分歧是：到底全国是“一张网”还是“多张网”?双方僵持不下。

张国宝回忆说，江泽民直接打电话给曾培炎，亲自过问电力体制改革为什么到现在还没有改成，到底有什么阻力，分歧在哪里。曾培炎同志如实报告了电力体制改革设计方案中的一些意见，实际上最后就集中到“一张网”还是“多张网”的问题上了。江泽民听了以后，说了句英语“compromise”，大概的意思是要把这两种意见再协调一下。

协调统一各种意见，包括高层领导意见的结果是设立国家电网和南方电网，区域电网中仅南方电网在国家计划实行单列。

2002年2月10日,5号文印发。电力体制改革进入实施阶段。

国家电力公司剩余的岁月主要负责拆分具体方案。建区域市场的任务交给了新成立的国家电监会。

对于发电资产的重组,5号文提出华能集团直接改组为独立发电企业，其余发电资产通过重组形成三至四个各拥有4000万千瓦左右装机容量的全国性发电企业。

在组建4家还是5家发电集团上，国家电力公司选择了后者。理由是,5家有利于竞争，也有利于分配干部。当时国家电力公司刚好拥有5家规模较大的发电上市公司，分别是华能国际、大唐发电、华电国际、龙源电力和中国电力国际。五大发电集团正是以5家上市公司的基础组建，分别定名为华能集团、大唐集团、华电集团、龙源集团以及中国电力投资集团。后来在龙源集团筹备组组长周大兵的要求下，龙源集团改名为国电集团。

2002年12月29日,11家新组建的电力企业揭牌2003年3月，国家电监会成立。

拆分容易，市场难建，即便人人思变，并对改革抱有巨大的热情。

一系列挑战即将到来。比如新生的电监会是否有能力执行改革，供需偏紧时市场如何建设，最高层推进改革的决心是否持续。

国家电监会成立后的第一次办公会的第一项议题就是分析和研究电力供需形势。