电力体制改革亟需纠偏

2019-07-01 13:56:55 中国能源报作者:冯永晟　点击量：评论 (0)

编者按:9号文开启此轮电改4年多来，现货市场8个试点省份已于6月26日全部进入模拟运行阶段，然而围绕现货市场试点的争议也日益激烈。本文就

既然竞争性的市场结构是电力市场引入有效竞争的基础，那么电网的组织结构就是电网体制改革和电力市场化改革的核心内容。有效的电网组织结构应保证电网基础设施的公平无歧视接入，实现这一点要做到自然垄断环节与竞争环节的有效分离，以及保证系统运营的利益中性。在这里，国内一直有观点主张输配分离和成立独立系统运营商（ISO），但这些政策选项一来脱离中国电网的实际特征和中国特色的制度背景，二来缺乏明确成本收益分析及与之相配合的市场模式的清晰图景。

以ISO为例，国内主张ISO的观点明显受美国经验的影响，不过却没有注意到，这种组织结构来源于美国高度分散的所有权结构及其政治环境，更没有注意到这种组织结构也有其内在缺陷，即电网所有权与系统运营权之间存在着团队道德风险这一激励不相容问题，从而影响电网的投资效率。比如，系统运营机构为保障系统可靠性所采取的短期操作，会扭曲电网投资的真实信号；再比如，当系统出现问题时，在原因归结上会出现扯皮。这恰是为什么在美国，电网投资一直是热点和难点的研究领域和政策热点。

但无论如何，通过电网管理体制改革创造公平竞争环境的方向与国外成熟电力市场是完全一致的。只是中国的电网管理体制必须结合中国电网特征和制度背景，重要的是，中国国情下存在有合理可行的方案，即通过适宜的结构分离模式来实现垄断与竞争环节分离，以及确保系统运营的利益中性。但遗憾的是，这些方案尚未进入到实质的电改政策体系中。于是，这一关键的结构性改革政策的缺失就从根本上动摇了现有现货市场试点的基础。

市场设计已被扭曲

“无论出于什么考虑，人为扭曲稀缺信号及其传递机制已经在根本上破坏市场价格在引导资源配置方面的决定性作用，这决定了现有现货市场试点很难是一个真正的市场，本质上是在以现货市场的形式实施一种变型的计划管制。

直观来看，现货市场的直接作用就是先让价格波动起来。

针对价格波动模式的一个基本原理是：任何竞争性电力市场的价格波动模式根本上是由政府的规制政策，特别是价格上限政策决定的！这个看似有悖市场决定电价的原理，既有其稳健的理论和现实依据，又从根本上决定了竞争性批发市场模式的各项关键政策选择。这种规制政策内嵌于市场竞争之中，而不是代替市场竞争决定电价，因为这一政策选择事关电力市场如何形成有效、可持续的动态竞争。

在考虑如何确保市场形成有效可持续的动态竞争时，电力系统的资源禀赋、系统条件、企业特点，包括政治考虑都可以纳入进来。但这些因素影响的是实现有效竞争方式的选择，比如是高价格尖峰加低持续期（纯电量市场），还是低价格尖峰加长持续期（容量机制或容量市场），再比如如果考虑容量电价，那么是采用电量电价加价的容量机制还是来自于单独容量市场的方式。但现货试点方案中尚未看出哪个方案在这些关键选择上有清晰的设计，多数仍是将上限政策作为直接干预的手段，这恰是市场设计被扭曲的突出表现。

无论出于什么考虑，人为扭曲稀缺信号及其传递机制已经在根本上破坏市场价格在引导资源配置方面的决定性作用。由于用户侧可靠性偏好揭示困难，再加上对市场势力的可能威胁，绝对准确的价格上限确实难以确定，但基本原则却是明确的：这一规制政策必须具备维持竞争可持续性的能力。因为市场不仅仅是短期资源的有效调度，更关系到长期投资信号的准确发送。

有观点认为低价格上限有利于抑制市场势力。问题在于，在一个尚未建立起公平竞争秩序的非市场环境中，滥用市场势力的认定本身就是一个问题。刺激市场主体使用市场势力的根源可能来自于糟糕的市场设计对市场主体正当利益的扭曲。不妨一提，电力经济学中有一派很有意思的观点，即市场势力有可能增进社会福利。这种情况在现有的试点中大概率存在，也就是说扭曲的市场设计下，市场主体使用市场势力其实是争取其应有利益的一种手段。现有的设计逻辑上本身就是自相矛盾的：一方面内生地增强了市场主体使用市场势力的激励，另一方面又通过计划干预过度抑制市场势力。

遗憾的是，从现有试点方案中很难看出能够确保市场实现动态有效竞争的改革逻辑和明确设计。借鉴“先进”框架下的技术方案，多采用了适应双轨制、中长期交易和地方利益考虑的许多计划补丁。在所谓的现货市场下，本该用来支撑市场实现动态竞争均衡的关键设计被用作直接干预市场的手段，市场主体的长期动态经营很难接收真实的市场价格信号。因此，已经严重扭曲的市场设计决定了现有现货市场试点很难是一个真正的市场，本质上是在以现货市场的形式实施一种变型的计划管制。

如何凝聚共识

“中国电改终究要回归顶层设计和系统思维，将各方分散的角力汇聚成适应中国国情的改革合力！下一步的明确建议只有一条——中央层面必须围绕还原电力商品属性这一“市场”内核，针对电力市场建设形成完整设计和统一布局。

无论是用大量的妥协式方法来扭曲市场设计，还是用更像市场的设计来直面体制障碍，客观上，传统体制机制、现有政策体系，以及试点设计方案已经决定了此轮试点成果的极限。事实上，在既有政策框架下，试点政策无力按竞争性电力市场的内在要求构建起一个形成并传递真实价格信号的机制，更何况设计本身也存在严重缺陷。在笔者看来，此轮现货市场试点的效果仅是实现一种变型计划下的半经济调度模式。

我们分析现货试点政策的不足，目的不在批判本身，而是在于帮助各方更深刻地理解中国电力体制改革的根本问题，真正将改革的方式从以工作为导向，转化为以问题为导向上。根本的问题在于我们仍缺乏一个基于顶层设计和系统思维的明确改革方案。

9号文的政策体系几乎包含了国外电力市场中所有可见的概念，但唯独看不出一个通过有效竞争和有效监管实现资源优化配置的完整机制，或者说，内容丰富但缺乏主线。9号文告诉大家可以做什么，但没有说明为什么、沿什么方向，以及如何做。所以有观点将此轮改革形象地描述为“发动群众闹革命”，但中国革命的成功经验却告诉我们，发动群众闹革命之所以能成功，根本上在于有马克思主义的科学指引。

此轮改革在方法论的一个突出特点是工程思维主导。很多线性思维影响了改革方案的制定和实施，比如技术先进便代表市场先进，地方问题即代表中国特色，这其实都很大的误解。在试点推进工作开展伊始，决策部门在对市场模式方案征求意见时，笔者就强调务必要扩大市场模式的选择范围，将更具可行性和更适应中国国情的简单模式纳入考虑范围，甚至包括真正的单一买方模式（当然不限于），然而这种“技术投入”低的方案极难受到青睐。我们常批判垄断型或部分国有企业过度的低效投资激励，认为这是需要改革的对象，那么在改革问题上，这种缺少成本收益权衡的“过度投资”改革方案是不是也值得反思？

或许，相比于电力体制改革，改革电力体制改革本身更为紧迫。各方利益相关者所面对的现实问题常冠以中国特色，但实际上其中许多问题恰是电力体制改革要着力解决的对象。真正的中国特色来自于将一般性的市场规律与中国特色的制度背景融合的方式。岂能违背一般规律，削足适履？

此外，此轮改革将市场设计的决策权过多地交由地方，也是一个很大的误区。一方面，国外成功电改的一个重要启示是，具有大范围配置资源需要的市场，需要一个统驭全局的顶层设计方案，美欧莫不如此。这种全局性方案不必面面俱到，但要明确支撑市场的关键性要求。显然，未来在协调试点之间的设计，扩大可能的现货试点范围时，以及加强试点与非试点地区的衔接时，我们还将面临更大制约。另一方面，地方官员的“锦标赛竞争”和地区经济的“政策竞争”历来是中国地区间竞争的重要特征，这些省际竞争特征在电力市场设计中更是深刻存在。试点省份偏爱先进模式而不愿采用更稳妥的模式，同样受到这种省间竞争的刺激。这都不利于未来现货市场规模的扩大，也不符合大范围资源有效配置的内在要求。

此轮的改革中，大量的政策资源已经被耗费在利益的简单协调上，而没有置于改革利益分配方式的体制机制上，导致许多政策彼此掣肘，甚至引发各方改革者之间的彼此攻讦，这是一种极不正常，也极不利于大局的改革局面！分析至此，笔者不由想到诺贝尔经济学得主梯若尔在评价全球气候谈判时援引的一句评价：相比于原来，这是个奇迹；相比于应然，这是场灾难。

在笔者看来，中国电改终究要回归顶层设计和系统思维，将各方分散的角力汇聚成适应中国国情的改革合力！下一步的明确建议只有一条——中央层面必须围绕还原电力商品属性这一“市场”内核，针对电力市场建设形成完整设计和统一布局。