我国输配电价改革存在的若干问题及政策建议

但是，现有平衡账户并未实际起到预期“蓄水池”和“调节器”的作用，一方面，各地电网投资的成本归集标准不一，差距较大，当周期内电力实际增速与预期不符时，增加(减少)的电网投资成本如何规范化传导到销售电价或者通过蓄水池调节的实施细则缺位;另一方面，当出现平衡账户持续亏空时缺乏相应的管理办法，无法实现资金的自我平衡。

新增政策性资产的计提问题存在争议。为了解决电力发展不平衡、不充分问题，电网企业按照国家部署加大配网、农网建设投资，这部分投资很大程度上属于社会福利性投资，并不能带来与投资匹配的电量增长，同时还挤占了监管周期内电网企业的投资空间。另外，随着能源绿色转型发展需要，新增“煤改电配套投资”、“电动汽车发展配套投资”、“清洁能源接入投资”以及其他政策性配套投资等。根据规定，当电网企业实际投资额低于规划投资额时，对差额投资对应的准许收入的70%予以扣减，反之，差额投资对应的准许收入不再上调。若新增的政策性投资不能全额及时纳入当期可计提收益的有效资产，及时调整电网企业准许总收入和输配电价，这将持续推高电网资产负债率，带来沉重的财务成本，严重影响电力可持续发展能力。

两部制输配电价制度亟待完善。面对新能源上网电量逐年增加、季节性电量波动较大，电力市场交易规模逐步扩大，电力现货和辅助服务产品将陆续入市交易等新趋势，为了保障电力系统安全稳定运行、电网企业的运维能力，进一步挖掘输电线路容量空间潜力，扩大清洁能源季节性、日内的消纳规模，与电力市场交易品种不断丰富的规则相结合，有必要进一步扩大包括跨区、跨省和省内的两部制电价覆盖范围，并根据现实情况逐步完善两部制电价的相关机制。

监管与考核目标不统一，电网企业处境尴尬

输配电价改革以后，政府逐步建立了以电网有效资产为基础，以“准许成本加上合理收益”为主要原则，对输配电的收入、成本、价格进行全范围直接监管的新模式，并形成了“事前核定电价、事中监管投资、事后成本监审”的闭环监管体系。

在接受政府电价监管的同时，作为国有大型企业，电网企业经营又受到国务院国资委对盈利能力、资产质量、债务风险和经营增长的明确考核要求。国资委对电网企业的绩效考核内容与建立输配电价核定的新机制、新要求并不完全一致，导致各目标难以协调统一，例如输配电价规制的准许回报率与国资委考核的利润率、资产收益率等指标并不一致。

针对输配电价改革的有关政策建议

改交叉补贴暗补为明补，逐步解决电价交叉补贴问题

当前，我国电价矛盾突出表现为工商业电价水平虚高，而居民电价大幅低于供电成本。随着电力体制改革逐步深入以及降低工商业电价目标的提出，交叉补贴的有效评估与合理优化已经成为推进电力体制改革的必要条件以及进一步创造经济增长新动能的关键问题。

适时推出针对“妥善处理交叉补贴问题”的顶层设计文件。交叉补贴问题由来已久且极为复杂，妥善处理交叉补贴、理顺电价机制绝非一朝一夕能够完成，建议以输配电价改革为契机，改隐形暗补为明补，并逐步减量、取消工商业对居民补贴为改革发展方向，提出分阶段解决电价交叉补贴的指导意见和时间表，从顶层设计上加以规范和细化，各地方政府再根据自身禀赋条件做出具体安排。

短期内，建议在现有补贴规模不扩大的基础上，理清交叉补贴总水平并改为明补的补贴路径;从中期看，要建立妥善处理交叉补贴的长效机制，建立明补基金或税制，进一步完善居民阶梯电价制度;从长期看，逐步减量、取消工商业对居民电价补贴，逐步建立按用户用电负荷率定价的机制。

完善居民阶梯电价制度，积极减少交叉补贴。在我国，既要实现居民整体电价水平与合理的供电成本相符，又要解决贫困人群用电的补贴问题，就需要合理的设计每一档的用电量门槛，最大程度避免将低收入居民排除在补贴范围之外，或者将高收入居民纳入补贴之内的设计误差。三档阶梯电价的设置应体现出基本用电、合理用电和奢侈用电的差别，充分发挥价格信号的作用，通过低电价补贴低收入人群，同时让高收入人群以反映合理供电成本的价格消费电力，实现补偿成本与公平负担相结合。

居民用电价格总体上要逐步反映供电成本，同时兼顾不同收入居民的承受能力，用电少的居民少负担，用电多的居民多负担。现阶段，建议适当降低第一档电量的门槛，并适当提高第二档阶梯的价格，使第二档、第三档电价能够合理反映供电成本，在保障大多数居民基础用电的基础上，使电价逐步反映电力资源的合理价值，引导居民节约用电，切实减少工商业交叉补贴的负担。

加强监管，督导各利益主体承担相应的电价交叉补贴责任。从实际国情考虑，我国还需要在一定时期内保留一部分电价交叉补贴，短期内并不具备完全取消的条件。现阶段，建议国家加强监管，稳定电价交叉补贴来源，避免交叉补贴产生较大缺口。此外，还应督导各利益主体承担相应的电价交叉补贴责任。一是地方电网、增量配电网与省级电网具有平等的市场地位，配电网企业应按照相同的原则和标准承担政策性交叉补贴和政府性基金及附加;二是自发自用自备电厂供电的用户，要公平承担社会责任，特别是燃煤自备电厂，须按照当地现行交叉补贴标准缴纳交叉补贴加价。

理清普遍服务政企责任，建立普遍服务长效机制

发达国家实现电力普遍服务一般有三种方式，一是通过交叉补贴方式解决，通常在一体化或自然垄断企业内部实现;二是通过发展分布式可再生能源来解决偏远地区无电户用电问题;三是建立以电力普遍服务基金为核心的电力普遍服务补偿机制。结合我国电力改革与发展的实际，建议建立电力普遍服务基金，保障电力普遍服务的顺利实施。

完善普遍服务法律机制，理清政企责任。目前，我国仍未建立完备的电力普遍服务补偿机制，电力普遍服务的概念仍不统一，普遍服务的责任主体、实施主体不清，服务内容和方式等制度规定仍然缺失。建议在法律层面明确提出建立电力普遍服务补偿机制，设立电力普遍服务基金。出台电力普遍服务相关配套文件，明确电力普遍服务的内涵、服务对象、服务标准、服务范围，明晰普遍服务的责任主体、实施主体及权责义务，制定电力普遍服务规划、目标和实现方式。出台电力普遍服务基金管理办法，建立电力普遍服务基金管理机构，细化招标办法，明确监管主体、监管内容、监管标准，规定奖惩措施。

建立电力普遍服务长效机制，保障中西部地区长期稳定发展。从国际做法看，电力普遍服务基金的资金来源主要有两类，一是电价附加，即从终端用电用户的电价中收取电价附加，构成普遍服务基金;二是借助财政拨款或从各电力企业的营业收入中按一定比例提取，以作为普遍服务基金。

从我国国情出发，短期内建议仍然通过电网企业内部“东西帮扶”的方式来支援中西部偏远地区电网建设，考虑当前电网企业开展内部帮扶时存在的实际问题，建议价格主管部门在核定输配电价时，允许将帮扶成本计入帮扶省份准许总收入、通过帮扶省份输配电价予以回收，同时，建议财税主管部门对帮扶资金在省级电网之间流出、流入时免征所得税，提高内部帮扶效率。

长期来看，建议建立国家层面的电力普遍服务基金，打造科学合理的电力普遍服务的长效机制，针对电价承受能力较差的中西部偏远地区给予税收优惠和运营补贴，并对服务标准、资金来源和成本补偿机制进行明确。

降低政府基金及附加比重，加强对转供电环节监管

电力作为商品本应该执行市场交易规则，不应承担商品之外的特殊功能，电价中的基金附加是因不同阶段的特殊需求制定出台的，随着电力市场化改革推进，这些特殊政策应当逐步取消或合理归位，还原电力的商品属性。

此外，转供电经营者本质上仍然属于供电环节，本身并无定价权，应严格执行国家制定的价格政策、传导国家的调价措施并接受国家监管，做好供电“最后一公里”服务。建议国家针对转供电环节出台明确的措施办法，加强对转供电经营行为的规范和监管，进一步明确转供电经营者电费收取方式，要求按公平、公开的原则向所有用户合理分摊电费。避免在电价传导的最后一公里产生灰色地带，影响国家各类调价政策的顺畅传导。

在改革的初期阶段，应切实做好电价核定与电网投资、电量增长、降低电价水平等问题的有效衔接，针对存在问题灵活施策、及时调整，保证电网企业合理的收益水平，确保电力系统长期稳定可靠运行。

尽快建立平衡账户的具体管理细则及实施细则。输配电价平衡账户设立目标是保障电网企业利润处于合理、稳定水平，既避免电网企业凭借垄断地位获得超额垄断利润，又不至于导致电网企业发生政策性亏损，保障改革稳步推进。根据试点经验，建议将平衡账户设定在电网企业，由政府价格部门监督和调整使用。平衡账户调整机制触发比例可根据各省市实际情况设定为6%至10%，最大限度减少调价的频次，符合核价周期中的各方预期。平衡账户调整周期可设定为一年，与会计核算周期相一致，有利于各方稳定经营。

对于计划外的新增政策性投资提出明确解决方案。针对电网作为实际出资方(归属权属于电网企业)的政策性有效资产，应将其纳入输配电价核定的合理成本，并予以计提收益。

跨省跨区输电线路输配电价建议采用两部制电价形式。电量电费反映输电服务的成本，容量电费反映可靠供电、事故备用等安全服务的成本。此外，尽快将两部制价格实施范围扩大到一般工商业用户，一定容量以上的工商业用户尽快执行两部制电价，促进工商业用电合理反映供电成本。

完善电网企业考核制度，疏解监管与考核间矛盾

目前，国务院国资委对电网企业考核是按照商业二类企业标准进行的，针对新型监管模式和传统绩效考核体系之间的矛盾，建议尽快完善和创新对电网企业的绩效考核机制，调整经营指标在考核中所占的权重，使电网企业回归专注于提供输配电服务的功能定位，调整电网企业的经营考核方向。

突出电网公益属性。在输配电价改革背景下，激励性管制的概念将逐步引入，而激励考核指标以投资精准度、用户满意度以及供电可靠性等指标为准。因此应进一步在考核体系中体现相关监管指标，体现电网公益性的特点，理顺自身发展与指标考核之间的关系。

突出发展质量指标。电网作为基础产业，发展要有前瞻性、宏观性、策略性。我国电力消费水平相对于发达国家还偏低，未来电网发展建设的任务还很繁重，电网的发展指标更能体现电网企业持续经营的需要，更能体现企业作为社会运行一份子应承担的角色和责任，也更能体现政府对企业的定位。建议在电网企业考核指标中突出发展质量指标的权重，强调企业的科学可持续发展。

完善绩效考核体系。目前，国资委对电网企业的考核指标以财务指标为主，主要涉及资产、负债、所有者权益、收入、费用、利润等会计要素，建议加强相关指标关系的研究，做好指标之间的协调工作，基于监管体系，调整考核指标体系。