各方参与增量配网项目的动力因素分析

国家能源局印发的《配电网建设改造行动计划(2015—2020年)》中指出：“近年来，我国配电网建设投入不断加大，配电网发展取得显著成效，但用电水平相对国际先进水平仍有差距，城乡区域发展不平衡，供电质量有待改善。”该文件据此提出，应加大资金支持力度，带动企业与社会资金参与投资配电网，扩大投资规模，形成支持配电网发展的长效机制。

参与配网项目的可能动力因素可以概括为两类：一是增量配网项目本身的经济特性;二是对于个别参与者(地方政府，和电力行业内的各类企业)，参与增量配网的特有动力。各方参与增量配网项目的三个共同动力因素包括：项目稳定的现金流、收益潜力以及综合能源服务切入机会。特定参与者的动力因素包括：地方政府看重项目能以较低的财务压力提升地方基础设施，并拉动经济;电网企业关注自身市场地位的维持，并为日后可能产生的电网间协调和交易问题做好准备;发电企业将配电项目作为售电业务的后盾，并为自身转型升级做铺垫;电气设备企业则是为了扩展自己产品的销路(通过出售和租赁两种方式)，并获得总包机会;电力用户可以借此在项目的规划阶段有更多发言权，使规划更贴近需求。

各方参与的共同动力因素

增量配网项目现金流稳定。增量配网项目的营业收入来源明确，即向电力用户收取配电费用。

在《有序放开配电网业务管理办法》(下文简称“管理办法”)中明确规定：“符合准入条件的项目业主，可以只拥有投资收益权，配电网运营权可委托电网企业或符合条件的售电公司。”该文件中还规定，“向各类用户提供计量、 抄表、 收费、 开具发票和催缴欠费等服务”等是运营者应尽义务。这就意味着，项目获取现金流的关键部分“抄表、 收费、开具发票和催缴欠费”，同时也是对社会资本投资者较为陌生的部分，可以外包给有经验、有队伍的电网企业。

在这样的政策安排下，投资者的现金流稳定性有较好保障。

增量配网项目收益潜力大。《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》(以下简称《指导意见》)中规定：“按照弥补配电网企业合理成本并获得合理收益的原则核定配电价格”，并给出了招标定价、准许收入、最高限价、标尺竞争四种具体的定价模式。

在招标定价模式中，竞标主体与政府主管部门通过招标签订固定的电价协议，此种定价模式有较强的竞争性。《指导意见》中有一些规定可以起到防止无序竞争的作用，进而在一定程度上保障项目本身的盈利能力。如：竞标主体有义务进行投资规模、 配电容量、 供电可靠性、服务质量、线损率等方面的承诺等。

在准许收入模式中，投资者确定能根据准许成本、准许收益率，获得监管周期内的年度准许收入。准许收入中包括了对运营成本、资产折旧的补偿和准许的利润。这是一种基本可以锁定增量配网项目盈利能力的定价方式，风险较低。

此外，《指导意见》中规定，该模式下增量配网项目准许收益率的制定方式参照《省级电网输配电价定价办法(试行)》(以下简称《省级定价办法》)。《省级定价办法》中规定，电网企业权益资产(该项又细分为政策性有效资产和非政策性有效资产)和债务资产的准许收益率分别计算，非政策性有效资产的权益资本收益率按本监管周期初始年前一年1月1日~6月30日10 年期国债平均收益率加不超过4个百分点核定。而债务资产如电网企业实际借款利率高于基准利率，按照基准利率核定，如实际借款利率低于基准利率，按照实际借款利率加二者差额的 50%核定。

对于增量配电项目，投资者可以通过一定的投融资结构设计(比如母公司负债，再将资金注入项目子公司)，尽量提高有较大收益空间的非政策性权益资产的占比。相对于增量配电网较低的风险，目前政策为投资者留出了丰厚的回报可能性空间。

在最高限价和标尺竞争模式中，其定价方式是在准许成本、合理收益的基础上做激励性调整和设置，给项目收益造成的风险和威胁有限。这两种模式作为激励性管制，为项目提供了通过降低成本增加利润的经济激励，可以视为项目利润的潜在增长点。在英国等较早尝试最高限价法的地区，甚至因为电网企业在该制度下获取了太多利润而引起争议。

综上所述，增量配网项目由于特殊的行业特点和行业政策，其价格和收入具有比较大的确定性。虽然其利润水平存在理论上限，但考虑到较低的风险，其综合收益潜力不容小觑。

综合能源服务的切入机会。《管理办法》中规定：“配电网运营者可有偿为各类用户提供增值服务。 包括但不限于：(一)用户用电规划、 合理用能、 节约用能、 安全用电、替代方式等服务。(二) 用户智能用电、 优化用电、 需求响应等。(三) 用户合同能源管理服务。(四) 用户用电设备的运行维护。(五) 用户多种能源优化组合方案， 提供发电、 供热、供冷、 供气、 供水等智能化综合能源服务。”

因此，增量配电业务被一些投资者视为良好的行业切入点。不但可以在配电环节占位，还可以借此获得“发电、供热、供冷、供气、供水等智能化综合能源服务”的经营资格。根据已经披露的信息，新奥等天然气企业已积极参与到试点项目中，外界猜测他们希望依靠自身的跨界优势，在“综合能源服务”方面有所作为。电力行业的投资者，也可以借此经营其他种类的业务，或延伸到其他的环节，例如网内分布式发电资源的开发。

不同参与方的个别动力因素

政府。在当前的政策安排中，地方政府在增量配网项目从申报试点到最终建成运营，都扮演重要角色。一方面，是包括项目规划、项目核准、建设验收和后评价、价格核定、运营监督在内的行政职能行使;另一方面，是以PPP(如特许经营)等方式直接参与试点项目的投融资，行使提供公共产品和服务、管理地方国有资产、促进经济发展的职能。

增量配网项目中，PPP(政府—社会资本合作)模式意味着，政府能以较小的财务压力，撬动大量资金参与到本地建设中。这对于拉动当地经济发展、提高基础设施建水平有重要意义。尤其在当前地方债问题频出、财务和金融监管逐渐收紧的背景下，PPP模式是地方政府所剩不多的选择之一，它能够同时满足地方政府“去杠杆”和“保增长”的要求,还能提升辖区内基础设施水平。

电网企业。一是维持电网市场份额。电网企业参与增量配网建设的动力之一，是维持市场地位。改革前国内绝大多数电网由国家电网和南方电网两家大型企业垄断，余下一些省级或省级以下的本地性垄断企业，规模上与前两者无法相比。原有电网企业拥有各方面的历史积累，对于配电行业有较多的信息、经验和人才积累，因此在配电业务中有利润空间。但在增量配网市场准入一定程度上开放以后，会有大量非原电网企业的势力抢夺份额，从而压减其潜在利润总量。因此电网企业有动力通过参与增量配网的投资和运营来维持自己当前的市场份额。

二是协调网—网关系。目前的增量配电改革，对配电网环节进行了有条件的市场准入，而配电网所连接的输电网络或更高电压等级的配电网，仍然保持在电网企业手中。这带来了电网企业，和新出现的配网运营者之间的交易和协调问题。如果双方之间有严重的目标分歧和信息不对称，可能带来额外的风险，可能使交易成本提高而阻碍资源优化配置。

在这种情况下，电网企业会有动力通过直接参与项目合作，从而获得对于增量配网项目更多的知情权和调整权，避免后续交易和协调过程中可能出现的隔阂和分歧。

发电企业。一是促进售电业务。在电网无歧视开放，调度以三公原则或有关市场规则进行的前提下，发电企业投资配电网并不能起到严格意义上的垂直一体化作用。但有一些观点认为，即使在法理上配售分开，与配网业主属于同一个主体的售电企业也会更有优势。当前，各发电企业高度重视售电业务，配网业务对于售电业务的促进作用可以作为发电企业投资增量配网的重要动力。

二是助力转型升级。在目前电力体制改革推进、社会用电增速放缓、资源环境约束不断收紧，以及可再生能源快速发展的背景下，扩大分布式发电业务比重、探索进军综合能源服务已成为发电企业转型升级的重要方向。因此，参与配电网项目后，有机会获得的有偿向用户提供发电、供热、供冷、供气、供水等智能化综合能源服务的资格，形成发配售一体的完整业务版图，对于发电企业有特别的意义。

电气设备企业。在目前已经确定业主的增量配网试点项目中，不乏国电南瑞、林洋能源、科陆电子等电气设备厂商的身影。电气设备厂商参与增量配电业务的动力包括以下两个方面：

一是为产品圈定市场(出售和租赁)。国电南瑞、林洋能源、科陆电子等企业，都以配电网所需的计量、自动化等零配件为主要产品，投资配电网项目后将在本项目的采购中获得话语权，从而起到为本厂产品圈定市场的作用。

这种对市场的圈定，除了通过传统的出售模式以外，还有租赁模式。通过配网租赁模式，可以缓解配网投资期资金压力大、资金回收周期长的难题，降低参与配网建设的风险，目前江苏和浙江等地配网租赁模式已经落地。

二是获得工程总包机会。在一些合作项目中，参与投资的电气设备厂商明确在协议中规定，在同等条件下，优先采用该企业提供的产品及EPC工程服务。当前，EPC行业的利润普遍被认为比单纯售卖产品要丰厚，这会刺激电气设备厂商通过参与配电网投资项目合作的方式来争夺获得承担总包的机会。

电力用户。在目前的配网规划、定价、建设体系中，用户的话语权较弱。如果用户不成为配网投资者中的一员，则电网投资者在当前的规划和配电价格体系中，并没有太大动力去考虑用户的实际需求。

在准许收入模式、最高限价、标尺竞争三种模式中，配网项目获得的总收入与这些资产的“有效性”关系含混。所谓“有效性”包括文件中粗略规定的设备利用率等参数，但更重要的是，资产是否根据不同用户接受单位成本电力服务，所产生福利的不同而进行了优化配置。从目前的定价和规划政策安排来看，并未建立起直接反馈这种信号的机制。如电网投资者存在投资能力约束，且他无能力也无激励去鉴别用户对电力服务需求的紧迫程度与差异性，那么他一定优先考虑那些能核准成本占总成本比例大的项目(在实际工程中会有很多成本难以用货币衡量，或通不过监管机构的审查)。问题在于，这些项目未必刚好针对电力服务影子价格高(电力服务产生价值高)的用户，这就产生了经济学意义上的低效率，并创造了寻租空间。

在招标模式中，虽然输配电价是个别确定的，且竞标主体有义务进行投资规模、配电容量、 供电可靠性、服务质量、线损率等方面的合约承诺。但考虑到配电网项目的专业性造成的信息不对称，以及契约的不完全性(即无法将所有可能出现的情况，都在协议中提前列好条款)，最终决策主体的行为可能还是会损害用户的利益，甚至偏离社会最优。

在这种情况下电力用户，尤其是高影子价格的电力用户，就会有动力参与增量配电网项目的投资。因为他们可以借此获得增量配电网项目的股权，从而在项目的规划、建设上拥有更多的话语权;并在以后的建设和运营中，不断参与有关的经营决策。这样可以保障自己对电力服务的需求可以得到更好的满足。

结合目前的实践来看，产业园区投资平台已经以多种形式投入到增量配电业务改革之中，在参与建设试点增量配电网的过程中，其正起到电力用户代理人的作用，对电网投资的决策进行优化。

本文刊载于《中国电力企业管理》2018年07期，作者就职于华北电力大学经济与管理学院。

(作者：李司陶张素芳）