增量配电业务实践过程投资决策程序的不足 应更重视前期策划需求

增量配电业务对于我国电力市场和现代能源服务体系的建立具有重要作用，是本轮电改极具智慧的创意方案。不管是国家级试点项目多批次的出台，还是相关配套文件紧锣密鼓的发布，均表明了增量配电业务改革的魄力和决心。

任何一个国家的电力改革都不会一帆风顺，我国亦不例外，特别是改革初期面临的困难往往是最大的。对于增量配电改革而言，初期困难主要体现为如何迅速落地增量配电业务主体，使之不停留在政策概念上空转。幸运的是，在有识之士的共同努力下，2017年数十家增量配电企业克服重重困难挂牌成立，表明了我国增量配电改革领域已经取得了阶段性的成果。

然而，我们在看到增量配电业务取得可喜成绩的同时，也应清楚看到过程中存在的不足。2017年增量配电改革实践工作已经迈出了重要一步，但在一些增量配网项目中，存在投资收益不满意、区域划分有争议、存量资产理不清、电网接入有困难等现象，造成这些问题的原因是多方面的，既有市场竞争的阻力因素，也有实践工作中存在的一些瑕疵，而这些瑕疵重点体现在项目前期策划环节。项目前期策划主要指项目前期酝酿的不同研究阶段，对工程项目投资决策进行分析评价的过程，一般包括投资机会研究、初步可行性研究(或项目建议书)、可行性研究(或项目申请书)等环节。做好增量配电业务前期策划工作有助于减少增量配电业务推进过程中的困难和风险，对于项目落地和顺利实施具有重要作用。

01增量配电业务实践过程中投资决策程序的不足

增量配电业务是此轮电改的新生事物，从其概念诞生伊始，政府管理部门以及社会参与者均在不断探索和优化它的发展模式。经过近两年的摸索实践，社会对于它的认识正逐步由一个带有政策标签的电改产物转变为一般性质的电力工程类投资项目。

电力工程类投资项目是增量配电业务的本质属性，但凡工程投资项目，都必需遵循其项目投资决策的一般程序。经过几十年的发展和总结，我国已经建立了较为完善的工程项目投资管理体系和适合各类投资主体的项目投资决策程序。投资决策程序是支持项目顺利落地的关键，这一决策程序一般称之为项目前期策划。项目前期策划的目的是为项目决策提供科学可靠的依据，是项目决策的先导和基础。具体而言，项目前期策划是指项目前期酝酿的不同研究阶段，对项目建设方案构造进行分析评价的全过程，一般而言包括投资机会研究、初步可行性研究(或项目建议书)、可行性研究(或项目申请书)等环节。虽然根据投资主体和项目性质的差异可以采取不同的决策程序，但总体而言，项目前期策划过程是由粗到细、由浅到深的过程，并且最终要为项目投资决策回答这么几个问题：项目的必要性、建设方案和技术经济可行性。

反观增量配电业务的实践工作，部分项目前期策划显得不够细致，部分环节论证深度并不到位，更存在关键环节缺失现象。这也直接导致了有些项目虽然落实了投资主体，但项目实际工程进展却举步维艰的现状。

当然这些问题并不是当时就能认识到的，根据辩证唯物主义认识论，认识具有反复性、前进性和上升性，只有坚持实践第一的观点，积极投身实践，才能在实践中认识和发现真理。当在增量配电业务实践工作中发现问题时，需要认真对待，并不断丰富、发展和完善增量配电业务的前期策划内容和工作深度。

02 增量配电业务项目前期策划的重点

项目前期策划需要为增量配电项目的投资决策提供足够客观的参考依据，为其顺利落地梳理一条具有可操作性的实施路径。总结我国增量配电业务近两年的实践工作，结合工程项目投资决策程序要求，我国增量配电业务项目前期策划重点应包括以下几个方面。

(1)加强政府主导，落实统一规划

虽然严格意义上而言，规划并不是项目前期策划环节的一部份，但它却是前期策划各环节的重要参考。规划从社会经济高度和决策战略性问题入手，以更高的视角开展项目前期工作，比单个项目的可行性研究更加综合、全面和长远。

配电网规划对于增量配电业务顺利开展的重要性不言而喻，纵观增量配电业务发展中遇到的诸如区域划分、电网接入等难题，其实都和配电网规划密切相关，配电网规划是增量配电业务后续工作的重要依据。然而，目前增量配电网的规划工作却有些不足，一方面，由于缺少基础数据和资料，部分试点项目的配电网规划不够完善，没有客观公正地反映区域配电网的实际技术情况;另一方面，由于规划本身夹杂了配电区域范围划分、投资效益性分析等其它诉求，试点项目的配电网规划已经不再是一份单纯的电网规划研究报告，各方对规划以外因素的分歧也使得配电网规划的评审落地并不十分顺利。

建议从两方面做好配电网规划工作。第一，进一步加强政府对于电网规划的主导权。根据《电力规划管理办法》，电网规划是政府主导行为，而电力企业应负责提供规划基础数据。第二，落实电网统一规划，让增量配电网规划回归电网规划本质。目前大多数增量配电网规划是就“增量配网营业区”而进行规划，咨询机构时常困扰营业区范围、存量处置、投资效益等难题。所谓让增量配电网规划回归电网规划本质，是指规划本身应重点考虑社会经济因素和一定范围内电网技术条件约束因素，而非增量配网运营主体因素。这两方面既是客观公平公正规划的基础，也是规划顺利落地的基础。由此一来，后续工作环节，诸如配电区域范围、电网接入方案等，也有了更加科学合理的依据。

(2)夯实前期策划，深化项目论证

工程项目前期策划工作主要是指在规划基础上开展的初步可行性研究(或项目建议书)和可行性研究(或项目申请书)，对于特许经营类项目，一般还包括项目实施方案这一环节。初步可行性研究用于判断项目投资的必要性和可能性;可行性研究主要是对项目的技术经济可行性进行充分论证，是项目投资决策的重要依据;项目实施方案主要分析特许经营项目的融资模式、特许经营年限等内容，是顺利推进项目实施、发挥项目效益的重要基础。

2017年重庆市发改委组织了增量配电业主优选研究课题，该课题对于增量配电业务的开展形式进行了充分论证，认为特许经营模式是适合我国增量配电业务的发展模式。随后，这一模式陆续在国内多个试点得到应用，为我国增量配电业务的发展积累了宝贵经验。回顾这些项目的落地过程，还有进一步可以优化的空间。虽然《有序放开配电网业务管理办法》指出“项目业主完成可行性论证并获得所有支持性文件，具备核准条件后向地方政府能源管理部门申请项目核准”，但从前期策划对于项目决策的客观作用而言，投资业主确认以后再开展可行性论证的投资决策意义已经受限。因此，为给予项目客观合理的决策依据，并给予社会资本方投资决策的客观信息，建议地方政府在项目业主组织招标之前根据需要自行组织项目的论证工作，论证的主要内容可以包括项目技术经济可行性、投融资模式、股权结构设计、项目风险和应对策略等等。

夯实前期策划，可以减少项目将来实施过程中的风险，增大项目成功落地的概率，是增量配电业务稳妥推进的保障。

(3)找准投资定位，重视财务测算

增量配电业务的一大特点是对社会资本开放。对于社会企业而言，增量配电业务的投资决策重点包括两方面，一是企业关于增量配电业务的战略决策，二是具体增量配电项目的投资决策。

增量配电业务的战略决策包括如何定位增量配电业务在企业整体战略中的位置以及如何布局企业关于增量配电业务的发展。不同类型的企业对于增量配电业务的战略定位是不一样的，这些战略定位至少包括：增量配电工程项目的投资收益(投资项目收益);切入配电网运维服务(配网运营商);切入区域综合能源服务(综合能源服务商);取得增量配电工程项目的设计和施工(工程施工设计类服务商)。

具体项目的投资决策，除了要结合企业整体投资战略外，更要重视项目本身技术评估和财务测算工作。《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》 指出“对于招标方式确定投资主体的配电网项目，采用招标定价法确定配电价格”，由此可见，对于有意参与增量配网投资的企业，具体项目的技术评估和财务测算显得至关重要，通过项目论证分析项目技术经济可行性，研究合适的投标报价策略，不至于出现非理性报价，同时也能避免企业中标投资业主后陷入被动不利状态。

03 结语

增量配电业务改革近两年取得了可喜的成果，同时也通过增量配电业务的实践发现了一些问题和不足。如果说迅速落地增量配电业务主体是2017年背景条件下的最优战略行为，那么2018年应将带有政策标签的增量配电业务逐步回归其工程项目的本质，重视工程项目前期策划过程，服务好增量配电业务投资决策和方案实施，保障增量配电项目的最终成功落地和运营。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2018年4月27日第15期