从激励性管制角度看增量配网价格核定方法

发改委于2017年底下发了《地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》(下称《意见》)，其中提出了四种增量配网配电价格定价方法。本文简单介绍这四种价格核定方法及其体现的激励性管制原理。

发改委于2017年底下发了《地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》(下称《意见》)，其中提出了四种增量配网配电价格定价方法，其中，“对于招标方式确定投资主体的配电网项目，采用招标定价法。对于非招标方式确定投资主体的配电网项目，可以选择准许收入法、最高限价法和标尺竞争法中的一种或几种方法来确定配电价格。”

笔者认为，针对不同类型的增量配电试点项目，应该按照以下逻辑来核定配电价格。

根据政策规定，非电网所有的存量配电网项目投资者应向地方能源管理部门申请作为配电网项目业主，不再履行招标程序。因此，非电网存量配电网项目属于非招标方式确定投资主体的配电网项目，应选择准许收入法、最高限价法和标尺竞争法中的一种或几种方法来核定配电价格。据不完全统计，第一批增量配电业务改革试点中，共有17家试点为非电网所有的存量配电网项目。

根据政策规定，所有新增配电网试点项目，均应依照《招标投标法》及其《实施条例》的有关规定，通过招标等市场化方式公开、公平、公正优选确定项目业主，明确项目建设内容、工期、供电范围并签订协议。因此，对于《意见》发布之后才开始进行招标的新增配电网试点项目，特别是第二批增量配电试点项目，都应该采用招标定价法，在招投标中将配电价格设定为标的。

另外，对于已经确定业主的第一批增量配电试点及极少数第二批增量配电试点，由于度过了招投标确定业主的阶段，则采用后续三种价格核定方法。

下面，笔者就来和大家简单介绍这几种价格核定方法及其体现的激励性管制原理。

招标定价法1

《意见》解释：竞标主体应同时做出投资规模、配电容量、供电可靠性、服务质量、线损率等承诺。政府相关主管部门对合同约定的供电服务标准等进行监管和考核，没有达到约定标准的，相应核减配电价格。

管制原理：增量配电业务既属于公用事业、基础设施，又属于政府采用竞争方式(招标等市场化机制)来授权相关组织，签订协议，明确权责，在一定期限内提供公共产品及服务的形式。因此，目前国内增量配电网大多采用特许经营模式。实际上，针对增量配电网的招标定价法，严格上应称之为特许经营权竞标。这种方法强调通过竞标的形式，让多家企业竞争在某产业或业务领域中的特许经营权，在一定的质量要求下，由提供最低报价的企业取得特许经营权。通过公开招标之后，各投标主体的充分市场竞争，使得特许经营权能够给予最有效率的投资主体。

优点：1.无需监管机构具备大量精确的相关信息,因为竞标结果是以事前竞争代替了事后的价格管制。2.有优化投资的功能。特许准入制度保障了中标企业独立经营的特权,降低了经营期企业利润被瓜分的风险 , 因此一定程度上有吸引投资的作用 ;但由于中标价格的限制,利润更接近或等于正常利润而非显著的超额利润, 因此又不至引起过渡投资。3. 中标企业在中标价格的约束下 ,有通过控制成本、提高效率获得超额利润的动机。

缺点：1.投标者存在串通合谋的可能性，特别是当投标者数量较少时;2.投资主体为了能够中标，可能在表面上压低价格，而实际上却降低供电服务质量，以达到低价中标的目的。

《意见》中的招标定价法要求竞标主体做出供电可靠性、服务质量等承诺，并对之做出监管和考核，能够克服这一缺陷。笔者认为，采用招标定价法核定价格的配电网项目，在企业与政府签订的配电项目合同约定的第一个价格监管周期结束后，可以根据实际情况，改用另外三种定价方法。

目前采用招标定价法的实际案例：

1. 重庆市合川工业园区项目，其中标单位四川能投分布式能源有限公司中标的配电价格折扣系数为74.99%，终端价格折扣系数为89.99%，也即配电价格下降超过25%，销售电价下降超过10%。

2. 重庆市长寿经开区(八颗片区)项目，其中标单位——国网重庆市电力公司、华能重庆能源销售公司、国网南瑞科技公司组成的联合体承诺试点范围内配电价格按政府核定配电价格的99.2%执行，终端售电价按目录电价的95.8%执行。

3.洛阳洛龙工业区项目，中标单位润奥供电股份有限公司承诺配电区域内居民、农业、重要公用事业、公益性服务以外的用电价格为同期国网电价的98%。

准许收入法2

《意见》解释：省级价格主管部门在能源主管部门确定配电网规划投资及项目业主确定投资计划后，参照《省级电网输配电价定价办法(试行)》(发改价格〔2016〕2711号)，核定配电网企业监管周期内的准许成本、准许收益、价内税金，确定监管周期内的年度准许收入，并根据配电网预测电量核定监管周期的独立配电价格。

管制原理：增量配电网的准许收入法参照的是《省级电网输配电价定价办法(试行)》，本文主要介绍这一办法的管制原理：该办法是以传统回报率管制为主，辅以上限管控、定期校核、标杆对比等激励性管制。其中，基于传统回报率管制的“准许成本+合理收益”定价方式，确保了企业能够回收其准许成本并获得合理的回报，有利于吸引投资;但因这一传统管制方法容易导致企业扩大其投入、拉高价格，因此才辅以上限管控、定期校核来抑制过度投资。

上限管控：1.材料费、修理费、其他费用等高出上限部分不计入输配电价，激励企业以费用上限为目标尽可能通过节约成本费用来获得收益;2.电网投资与电量增长、负荷增长、供电可靠性不匹配的成本费用暂不予纳入输配电价，抑制了电网过度投资。

定期校核：建立了投资定期校核机制，防止电网企业虚报投资，当电网企业实际投资额低于规划投资额时，对差额投资对应的准许收入的70%予以扣减，反之，差额投资对应的准许收入不再上调。

标杆对比：1.规定企业实际借款利率、线损率低于政府核定标准的，节约部分按1:1由企业和用户共同分享，调动企业降成本的积极性;2.把准许收入与供电可靠率和服务质量挂钩，达不到标准相应降低下一监管周期准许收入，超过标准时适当提高下一监管周期准许收入【2】。

由于增量配网很大程度上会朝着配售一体、提供综合能源服务的方向发展，必然与现有电网存在一定的差异，因此也需要在配电价格核定上予以创新。

最高限价法3

《意见》解释：先按照“准许成本加合理收益”的方法测算某个配电网的配电价格， 再参照其他具有可比性的配电网配电价格，结合供电可靠性、服务质量等绩效考核指标，确定该配电网的配电最高限价，由配电网企业制定具体配电价格方案，报省级价格主管部门备案。鼓励各地探索建立最高限价随居民消费价格指数和效率提高要求挂钩的调整机制。

管制原理：最高限价法是一种激励性价格管制方法，这种方法规定了一定时段内产品或服务允许的最高价格,并且这种价格是与零售价格指数RPI(RPI用来代表通货膨胀率，有时也用CPI即《意见》中的居民消费价格指数代替)、生产效率X(可以理解为《意见》中的效率提高要求)挂钩。该价格可以按如下方式表示：

企业下一管制期价格=企业基期管制价格*(1+RPI-X)

举个例子，假如某一年零售价格指数(RPI)是12%,而X=8%,那么企业提价的最高幅度是4%，如果RPI-X是负数，则企业必须降价。

显然，管制者与被管制者谈判的焦点就是X值，X值越高，意味着对于企业提高生产效率的压力也越大。通过最高限价法能够刺激企业提高生产效率进而降低成本，从而缩减实际成本与价格的差距，以获得更多的利润。

优点：1.它不需要详细评估企业的固定资产、生产能力、技术革新、销售额等变化情况。

2.它不直接控制企业利润。企业在给定的最高限价下，有利润最大化的自由。

问题：1.企业基期管制价格的核算依然要以企业的成本核算为基础。2.越接近价格调整期，企业的投资动力就越小，甚至会停止投资，从而影响正常投资的连续性。

《意见》中的最高限价法结合了供电可靠性、服务质量等绩效考核指标，兼顾了价格监管与供电质量，体现了最高限价管制与标杆对比方法的结合。

标尺竞争法4

《意见》解释：先按照“准许成本加合理收益” 的方法测算某个配电网的配电价格， 再按测算的该配电网配电价格与本省其他配电网配电价格的加权平均来最终确定该配电网的配电价格。在首个监管周期，可给予该配电网以较高权重。配电网差异较小的地区，也可以同类型配电网社会平均先进水平为基准，按省分类制定标杆配电价格。

管制原理：标尺竞争法又称区域间比较竞争，是指将被管制企业的绩效与相关企业的绩效结合，以促使原本各自独立垄断经营的企业之间进行竞争的管制方法。在标尺竞争法下，由于价格取决于自身以及其他企业的加权平均，企业要获得较多利润就必须使它的成本水平低于其他企业的平均水平,企业降低成本、提高效率的努力程度就要高于其他企业的平均努力程度。标尺竞争法通过将被监管企业与同类型企业的绩效进行比较,有效地减少了监管者对被监管企业信息的依赖,在信息不对称的情况下提供了一个具有普遍意义的解决方案。

标尺竞争法存在的缺陷：1.理论上被管制企业可以“串通”，使尺度标准降低。2.当同类公司间的经营水平差异很大时,标尺竞争对不同效率的企业的激励效果会有很大变化,对于低效率的企业来说,它能比其他企业更容易的通过提高效率而获得利润,这样就削弱了标尺竞争的激励作用。3.若地区中各企业差异较大，基于其他企业成本得出的价格并不一定满足该企业自身的要求。例如，标尺配电网的运行和维护成本、以及配电设施的折旧费用可能低于这家配电企业，那么这家企业的成本就超出了价格，这可能导致配电系统可靠性的降低。

意见中的标尺竞争法，强调“在首个监管周期，可给予该配电网以较高权重”，一定程度上能够降低被核价配电网与其他配电网之间的差异，达到标尺竞争的目的。

【作者系华北电力大学研究生】

参考资料：

【1】 杨力俊,赵云,乞建勋.特许经营权竞标与管制在电力规制应用中的对比分析[J].华东电力,2005(01):11-15.

【2】李江涛.对《省级电网输配电价定价办法(试行)》的认识与思考[J].中国电力企业管理,2017(07):46-49.

【3】叶泽.电价理论与方法[M].北京：中国电力出版社，2014：110-119