政策点评|吴俊宏：增量配电改革再现里程碑

2018-03-26 16:47:19 爱能界　点击量：评论 (0)

增量配电业务是此轮电改的重点，其发展态势备受社会关注。增量配电试点项目持续推进的同时，相关管理细则也在陆续发布，这对于增量配电业务

增量配电业务是此轮电改的重点，其发展态势备受社会关注。增量配电试点项目持续推进的同时，相关管理细则也在陆续发布，这对于增量配电业务的规范管理和健康发展至关重要。近日，国家发展改革委、国家能源局联合发布了《增量配电业务配电区域划分实施办法(试行)》(发改能源规〔2018〕424号)(下称《办法》)，该文件对增量配电区域划分办法进行了说明，强调了配电区域划分应坚持公平公正、安全可靠、经济合理、界限清晰、责任明确的基本原则，而具体划分原则应参考地理范围或行政区域以及国家能源政策，同时对配电区域划分申请和办理流程进行了指导性说明，解释了存量资产的处理方式以及配电区域变更后的管理办法。该文件发布不仅意味着增量配电区域划分有了重要的政策依据，同时也从此看出我国增量配电业务发展的宏观方向和微观重点。

一、体现了增量配电业务积极稳妥推进的发展态势

《办法》第一条即指出该文件是在“积极稳妥推进增量配电业务改革”背景下制定的。纵观全文，《办法》处处体现了增量配电业务改革积极和稳妥的推进信号：

管理制度的完善利于项目稳妥推进

增量配电业务前期工作主要包括配电网规划、项目论证、项目业主确定和项目核准，这些流程均由地方相关主管部门负责管理。由于之前区域划分责任主体不明，虽然每一个环节都涉及配电区域范围问题，但各地处理方式差异较大，影响了部分项目的顺利推进。区域划分责任主体一直是社会关注的重点，最终《办法》明确由地方相关主管部门出具配电区域划分意见，由此一来，地方相关主管部门在管理配电网规划、项目论证、项目业主确定、项目核准等工作时能够充分考虑配电区域因素，对于增量配电业务的顺利推进也是一种稳妥的做法。

前期工作夯实是今后工作稳妥推进的基础

《办法》指出“地方相关主管部门应当在配电网规划、项目论证、项目业主确定、项目核准(备案)等环节明确具有清晰地理边界的配电区域，出具配电区域划分意见”，这意味着《办法》要求地方相关主管部门在前期工作中就要夯实配电区域范围，而这也是增量配电业务稳妥推进的基础。夯实前期工作，可以减少项目推进过程中停滞不前的风险，增大项目成功落地的概率。

多举措争议处理方式有助于项目积极推动

增量配电业务是改革的新生事物，又是博弈焦点，在推进过程中无可避免的会出现争议问题。《办法》对于常见争议给出了多举措的处理办法，例如对于配电区域内主要电源为其他配电网运营企业专线(专变)供电的电力用户，保留了用户供电方式的选择权，对于增量配网企业、其他配电网运营企业以及电力用户自身均有更多可选择的操作方式;对于存量配电网资产，有资产入股、出售、产权置换、租赁等多种处理方式。这些关于争议的多举措手段，保证各方选择权，避免了博弈多方在增量配电项目推进过程中“无路可走，停滞不前”的尴尬。

二、增量配电业务需遵循一般电力项目建设基本规律

增量配电业务虽然是我国新一轮电力体制改革下的新生事物，但仍属于电力项目，需要符合电力项目建设流程，满足电力项目的技术经济性要求。电力项目在我国经过几十年的建设管理和经验总结，已形成一套较完善的参考体系。《办法》从细节说明了增量配电业务的发展也要遵循一般电力项目建设的基本规律：

一是项目规划至关重要。《有序放开配电网业务管理办法》将“规划引领”作为配电网业务有序放开的第一基本原则，《办法》对配网规划和增量配电业务顺利开展也有重要作用。配电网规划是增量配电业务落地环节中的第一个。《办法》强调地方相关主管部门应在各个环节有清晰地理边界意识，这说明配电网规划的区域范围也是后续工作环节的重要参考。另外，当增量配电业务项目业主向地方相关主管部门补充申请划分配电区域时，配电网规划也是主要参考依据之一。

二是考虑技术经济性要求。增量配电业务虽然是电改产物，但是也是一种市场投资行为，博弈是市场行为的一种普遍现象，博弈过程中需要遵循客观的电力技术经济性规律。《办法》从细节强调了电力技术经济性对配电区域划分的指导作用，指出既要“避免出现重复建设、交叉供电”，又要避免“普遍服务和保底供电服务无法落实”，同时配电区域划分需要考虑“配电网是否满足国家及行业对电能配送的有关规定和标准要求，在考虑外部电网的互联后，能否实现电力平衡和电量平衡”等技术问题，同时从经济性角度出发，对于专线用户“本着节约资源的原则，供电方式可维持不变(但保留用户的选择权)”。技术经济性要求不仅是增量配电业务区域划分的重要依据，也是增量配电业务建设方案需要重点考虑的因素。

三是重视项目前期策划环节。一般电力项目投资决策需要做项目前期策划工作，项目前期策划是项目决策的先导和基础，一般包括投资机会研究、项目建议书、初步可行性研究、可行性研究、项目申请书等环节，各环节之间有一定的内在逻辑关系，为项目决策服务。同理对于增量配电项目而言，项目业主确定之前的项目论证环节非常重要，需要通过项目论证明确项目建设的必要性和技术经济可行性，分析项目的风险并提出降低风险的措施，甚至可以进一步分析增量配电项目的合作边界、投融资模式以及监管等重要内容。《办法》第十条指出项目业主确定之前除电力规划外还有项目论证环节，如此，增量配电业务的管理流程更符合电力项目投资决策的一般性规律，项目论证可以为业主优选和项目落地提供更多的重要参考依据。

三、增量配电业务与国家能源政策更加有效衔接

增量配电业务作为电改的重要落脚点，需要与国家能源政策有效衔接。

《办法》指出“国家发展改革委、国家能源局公布的各类能源行业示范项目中已包含增量配电业务并明确供电范围的，配电区域原则上与其保持一致”，这正是增量配电业务与能源政策总体考虑的重要体现。同时《办法》中“鼓励以满足可再生能源就近消纳为主要目标的增量配电业务，支持依据其可再生能源供电范围、电力负荷等情况划分配电区域”不仅支持可再生能源发展，也为下一步并网型微电网的区域划分埋下了伏笔。这对推进我国能源革命以及增量配电业务的健康发展均有重要意义。

四、增量配电业务也需要地方政府的担当和作为

随着《办法》的出台，增量配电业务改革相关文件逐步清晰。《办法》赋予了地方政府更多权利的同时，也赋予其推进增量配电改革更多的责任。一方面，在增量配电规划问题上，地方政府需要加强政府规划主导权等措施，保证规划的公平公正;另一方面，地方政府在处理区域划分等关键问题时，更需有担当和作为，敢于划分区域且敢于及时处理争议。