民间投资建设园区配电网的PPP模式探讨

2017-12-11 09:12:36 来源:国家能源局电力业务资质管理中心　点击量：评论 (0)

摘要：在新电改的政策引导下，民间投资建设配电网渐成热点，而政府与社会资本合作模式(PPP模式)在电力行业的应用也将会成为国家基础设施建设投资的重要手段。本文试图从引入民间资本、促进市场竞争角度出发，围绕

摘要：在新电改的政策引导下，民间投资建设配电网渐成热点，而政府与社会资本合作模式(PPP模式)在电力行业的应用也将会成为国家基础设施建设投资的重要手段。本文试图从引入民间资本、促进市场竞争角度出发，围绕园区增量配电网，探析民间投资电力领域的突破口。

自2014年以来，国务院及相关部委在如何创新重点领域投融资机制、鼓励社会投资等方面，出台了诸多指导意见，鼓励民间资本参与投资建设配电网。实践中，PPP模式日渐成为基础设施建设领域最重要的投融资模式。而园区经济作为一种新型的经济综合体，贡献了中国超过七成的GDP，已经成为支撑地方经济发展的重要载体。本文围绕园区增量配电网引入民间资本进行探讨。

一、园区是民间投资配电网的重要路径

1、增量配电业务将成为民间投资配电网的突破口。2016年11月27日，为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号)精神，鼓励和引导社会资本投资增量配电业务，国家发改委、国家能源局下发了《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》(发改经体〔2016〕2480号)，拟以增量配电设施为基本单元，确定一批吸引社会资本投资增量配电业务的试点项目，发挥试点项目的引领示范作用。

2、园区是增量配电业务的重要载体。转变政府职能和调整区域经济结构，往往面临来自传统政务、政商人文环境的羁绊，加上原有硬件环境不完善，以及老化的改造成本巨大。在这种情况下，通过开辟新的区域或空间，在相对独立的园区环境中建立创新型政务机制和经济模式，优化资源配置，形成不同的经济分工和竞争结构，使得园区成为当前地方经济发展的重要形式。而此次国家发改委、国家能源局在规范开展增量配电业务改革试点工作中，也明确指出“增量配电网原则上指110千伏及以下电压等级电网和220(330)千伏及以下电压等级工业园区(经济开发区)等局域电网”。可见，园区将成为增量配电业务的重要载体。

3、园区增量配电业务为民间投资提供了机会。传统模式下，用户在用电报装、用电工程设计和施工等环节需要自行办理各种手续和组织实施，由于程序繁琐、专业性较强，需要投入大量人力、物力。而对于新建或改扩建园区用电而言，其配电工程在建设周期、质量和未来运行保障方面呈现以下特点，即：项目组织和管理要求高、项目建设质量要求高、供电可靠性和电能质量要求高、增值配套服务需求高等。这要求从用户报装、方案制定、工程建设、运行到检修维护，通过专业队伍、专业机具、专业的管理标准和规范，提供优质专业的运营和服务。创新型综合服务方式势必冲击传统电力供应和服务模式，这是民间投资配电网领域的机会。对于民间资本而言，是一张看的见、摸的到、吃的着的“大饼”。

二、民间资本参与园区增量配电业务的要点

1、提供综合服务。原有的电力供应及服务上存在诸多问题。一是投资审批流程长、时间慢，建设周期长，跟不上园区用电需求;二是电力运行与营销服务分块管理，很难形成集中优势;三是在电力节能和绿色服务上跟不上需要。而在政府与社会资本合作模式下，提高了PPP项目投资审批效率，通过成立项目公司，民间投资方从用户报装、方案制定、工程建设、运行到检修维护，提供全生命周期的综合服务，满足客户需求，提高竞争优势。

2、创新增值服务。民间资本方要挖掘园区潜在经济收益点，诸如开展用户产权设施代运行和代维护等有偿服务，以及通过节能改造、资源补偿等方式，提供多元化服务产品。培养和提升社会节能意识的同时，在用户付费、园区政府缺口性补贴基础上，实现民间资本增值收益。这是确保民间投资园区增量配电网，能够“进的去、留的住”，不赔钱、有收益的重要手段。

3、强化服务意识。民间资本参与园区配电业务采用绩效考核付费机制，突出“服务”而非“资源”。一方面，倒逼投资方以园区用户为中心，提供绩效和收益兼顾的综合服务;另一方面，民间资本方也要主动作为，探索强化自身既有服务优势的市场竞争力，弱化垄断企业的资源优势，进而打破传统资源竞争的利益分配格局，主动争取更多参与配电业务的份额，实现增量配电网市场的充分竞争。

三、推进民间投资园区增量配电网的政策建议

1、落实计划，试点推进。国家能源局《配电网建设改造行动计划(2015—2020年)》鼓励社会资本参与配电网投资，要求紧密跟踪产业园区等经济增长热点，发挥各级政府财政资金的杠杆作用，在配电网建设改造专项企业债券、信贷支持等方面提供政策保障。各级政府要认真贯彻行动计划，稳步推进民间投资园区增量配电业务的试点工作。

2、加强监管，培育市场。在现有电力行业的投资主体中，国有企业仍占绝对比重，特别是电网投资领域，投资主体多元化进程缓慢。为实现充分竞争，在建立和完善配电业务资质许可管理的同时，要对“禁止三指定”政策、政府财政补贴机制、政府购买服务和投资竞争机制等环节，加强监督与管理，坚持公平原则，培育竞争市场。

3、鼓励创新，激发活力。虽然投资园区配电网具有较好的预期回报，但只有具备良好的政策保障和有效的投资收益方式，才能真正吸引到民间资本。因此，在政府与社会资本合作模式下，确保民间资本以绩效考核方式获得合理回报基础上，政府要通过给予民间资本投资园区用电节能改造、停车场充电桩建设、物业服务等优惠政策，引导创新收益模式，并鼓励配售一体，为民间资本拓展投资渠道。

4、信用评价，社会监督。园区政府要建立配电业务主体信用档案，将配售电服务与保证金缴纳比例、结算周期等挂钩，强化民间投资方履约责任和服务意识。同时，探索建立园区配电业务主体的信用评价机制，完善信用评价指标体系，建立信息公开和披露制度，定期向社会公布信用评价结果，接受社会监督。

背景资料：

2013年11月28日，《国家能源局关于印发所属事业单位主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国能人事【2013】458号)正式明确资质中心职责，其中， “(七)承担鼓励和引导民间资本进入电力领域的有关工作，承担电力行业加入政府采购协议谈判研究等有关工作，承担电力领域反垄断案件审查有关工作。”明确了能源行业支持民营进入电力领域工作交由资质中心负责。

2016年，我们组织开展了民间投资电力领域课题研究，深入探索民间投资电力领域的有效途径。研究成果显示，民间投资园区配(售)电适用国家政策倡导的PPP模式，且经济潜力巨大，是民间投资电力领域的有效突破口。课题组在研究成果基础上，形成《民间投资建设园区配电网的PPP模式探讨》一文。

2017年初，《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7号)明确鼓励以政府和社会资本合作(PPP)模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，积极探索合作办园区的发展模式。《民间投资建设园区配电网的PPP模式探讨》内容与国家政策导向契合。

原标题:民间投资建设园区配电网的PPP模式探讨