国有企业可以是增量配电改革中的社会资本方吗？

在本轮电力体制改革中，国家将“鼓励社会资本投资配电业务”作为售电侧改革的一项重要任务，写进了“中发【2015】9号文”中。并在随后发布的《有序放开配电网业务管理办法》中明确指出，“鼓励社会资本投资、建设、运营增量配电网，通过竞争创新，为用户提供安全、方便、快捷的安全服务”。这为社会资本打开了进入电网领域的大门，各方对此充满期待。

那么，什么资本是社会资本呢？

有的人认为是私营资本，有的人认为是非电网资本，有的人认为是非国有资本等等，大家都坚持并相信对自己有利的判断，但又无法相互说服。笔者认为，在政府文件中一个概念的提出，必有其连贯性、一致性和通用性。基于这种考虑，我们不妨看一下其他国家文件中“社会资本”的概念是怎么说的。

在财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》(财金〔2014〕113号)中指出，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。此时，国家指的社会资本是非国资。

财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）规定，各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目。也就是说，鼓励国有控股企业参与PPP。此时，国家对社会资本的定义有所扩大，认为国资也是社会资本。

在今年7月21日国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开征求意见，该条例中进一步明确规定：社会资本方，是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。PPP模式中的“社会资本”概念进一步明确。

作为严谨的政府文件，其对相关事物的称谓也是一致和无歧义的。假如社会资本指的是非公有资本的话，文件中完全可以明确写“非公有资本”，而非用“社会资本”这个词给人歧义。基于以上分析和电网企业长期垄断经营客观现实，本人认为“鼓励社会资本投资配电业务”语境下的“社会资本”，指的是除电网企业之外，依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。

根据第一批增量配电改革试点有关统计分析，当前不少国有发电企业等国有资本积极投资增量配网，在一定程度上推动了增量配电改革发展。那么您认为国家鼓励社会资本参与配电改革的政策得到落实了吗？