配电业务需要监管的原因、我国的配电业务及其监管

为什么有些行业需要监管？

对于市场内的一种产品(或服务)，如果单个企业提供该产品(或服务)，比多个企业竞争提供该产品(或服务)的成本更低，那么就会形成自然垄断。起初，人们认识到规模经济和范围经济(协同效应)能带来自然垄断。1982年，美国著名经济学家Sharkey在其《自然垄断理论》中进一步提出，只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别供应的成本之和，该行业就是自然垄断行业。

1968年Demsetz在其《为什么要管制公用事业》中提出，公用事业是自然垄断行业，不会存在有效的市场竞争，如果强制引入市场竞争则反而会降低整体社会福利。他提出，自然垄断不是垄断，应保持自然垄断的垄断经营，同时对该行业引入监管来约束垄断经营者的行为，避免对公众利益造成损害。

监管具体指的是什么？

这里说的“监管”，也叫“管制”或者“规制”，指的是政府或者政府授权的独立机构，对自然垄断业务的投资、成本、价格、产品和服务质量等经营活动进行干预，以在最大程度保护公众利益的同时，使得被监管的业务得以持续、健康地运作。

电力行业是自然垄断行业吗？

自然垄断的范围是动态变化的。技术的进步和业态的变化可能会使得原来的自然垄断业务不再被认为是自然垄断业务。

最初，整个电力行业(包括发电、输电、配电、售电等业务)被普遍认为是自然垄断的，一个区域的电力业务通常采用垂直一体化的方式垄断经营，并整体接受监管。从上世纪80年代开始，发达国逐渐认识到发电和售电业务不再是自然垄断业务，无需继续监管，于是陆续在发电和售电环节引入了市场竞争。

直到目前，各国仍然将输电和配电业务看作是自然垄断业务，仍然保持垄断经营，继续受到监管。

输电和配电业会始终是自然垄断业务吗？

随着时间的推移，有不少业务或者环节在从输电或者配电业务中被剥离出来，市场竞争被引入，监管的范围在缩小。

拿输电业务来说，海上风电接入线路等输电资产的投资、建设和运维业务，在一些国家已经不再是自然垄断业务了。

配电业务中也有一些业务正在被从自然垄断中剥离，比如用户接入工程、计量和收费、保底供电等。

配电业务和输电业务为什么要分别监管？

尽管从主要资产的形态上看配电和输电很类似，但配电业务和输电业务实际上非常不同：输电业务是在大范围内输送电能，而配电业务则是在一个局部范围为用户配送电能;输电业务的业态相对稳定，而配电业务则直接面对用户，且需要适应新能源就地消纳、需求侧管理、电动汽车、智能电网等层出不穷的新技术的挑战。

不同的业务性质需要不同的监管手段，不同的影响范围需要设立不同层级的监管机构。为此，配电业务和输电业务需要分别监管。在实践中，很多发达国家的配电业务和输电业务是分别监管的，即使这些业务由同一个企业开展。

对配电业务的监管和企业自主经营矛盾吗？

对配电业务的监管主要是从配电业务的准入/退出、投资、成本、价格、供电质量和服务质量等可能影响用户利益和社会福利的环节着手，采用的手段以核查相关信息、控制价格和收益为主，并不直接干预配电企业的自主经营。

我国配电业务的现状是什么样的？

当前我国的配电业务主要有以下四种形态：

1.我国当前的绝大部分配电业务还是在电网企业内部和输电业务一体化经营的，配电业务还没有实现独立核算。

2.部分省区内有一些历史上形成的地方电网，其中的绝大部分只经营配电业务。

3.各地普遍存在大量的转供电主体，形式包括商业综合体、产业园区、物业、写字楼等。转供电主体事实上经营着配电业务。

4.本轮电改以来，国家发改委已经批复了三百多个增量配电业务改革试点项目，这些项目已经有部分在开展配电业务。

由于电网企业内部的配电业务目前不具备被单独监管的条件，而转供电环节当前正在清理(转供电主体可能会将其配电资产移交给电网企业经营，或者自行开展增量配电、微电网等业务)，本系列文章只讨论对地方电网和增量配电网中配电业务的监管。

我国的配电业务采用什么样的监管方式？

根据本轮电改的精神，和输电业务一样，配电业务也采用“准许成本加合理收益”的监管方式。“准许成本加合理收益”监管方式以严格的成本监审为基础，通过对配电价格和收入的控制，弥补配电企业准许成本，并允许配电企业获得合理收益。

国家发改委于2017年底印发的《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》还提出了监管配电业务的“最高限价法”和“标尺竞争法”等激励性监管方式。激励性的监管方式更能调动配电企业加强管理、降低成本的积极性，提高投资效率和管理水平。

配电业务的具体监管办法由各省区自行制定。从目前的情况看，各省区的配电业务监管方式基本上是以“准许成本加合理收益”为基础，部分省区也会借鉴激励性监管方式中的一些做法。

“准许成本加合理收益”监管方式是怎样运作的？

在“准许成本加合理收益”监管方式下，配电业务的合理成本能得到补偿，收益仅来自有效投资(收益率是社会公允水平)。

在该监管方式下，对配电业务的监管重点是投资、价格、运营这几个环节。

下面的示意图大致描述了配电业务内部的价值流动，以及监管的总体框架：

(上图仅是一个示意图，这里画出的配电业务的内部结构是高度抽象和简化了的)

从上面的示意图可以看出，对投资、价格和运营这三个方面的监管，完整地覆盖了配电业务的外在影响，可以促使配电企业以尽可能低的价格提供满足要求的配电服务。

当前是哪个政府部门在实施配电业务的监管？

在大部分省区，对配电业务的监管分散在多个政府部门和机构：

1.能源主管部门。制定电网规划、监管电网投资和建设。

2.价格主管部门。监管电网业务的成本、制定价格。

3.经信主管部门。监管电网运行、协调电力供需。

4.国家能源局派出机构。实施许可，监管供电能力、安全、用户服务、社会普遍服务。

部分省区对部分机构的部分职责进行了调整，可能会和上述情况有所不同。

(感谢彭立斌、尹明、刘东胜等专家对本文的贡献。)