城镇用地扩展控制

在城镇用地扩展控制层面：

（1）合理划定城镇用地扩展边界

研究区城镇用地的扩展具有明显的阶段性，在早期工业化和城镇化的大背景下，城镇用地扩展迅速。在后期，受到城镇用地扩展边界的控制与约束，城镇用地的扩展保持平缓的增长速度。但是在城镇用地扩展的过程中，仍然存在土地城镇化的速度快于人口城镇化的问题。

1996年平鲁区城镇非农人口数量为2.52万人，城镇用地面积为676.30hm2 ，人均城镇用地面积为268.37m2。2013年平鲁区城镇非农人口数量为9.36万人，城镇用地面积为1164.56hm2 ，人均城镇用地面积为124.42m2。通过对比，虽然人均城镇用地面积有所下降，但是仍高于国家层面人均城镇用地面积100m2/人的标准。

可见在1996―2013年期间，城镇用地扩展受到了一定的控制与约束，其人均城镇用地明显下降，但是仍高于国家标准。平鲁区推出了70%的农民进城的政策，即未来几年，平鲁区的人口城镇化率要逐步提升。1996年平鲁区人口城镇化率为16.25%，2013年的人口城镇化率为45.88%。1996―2013年期间城镇化率每增加一个百分点，城镇用地增加16.48hm2。目前人口城镇化率与目标城镇化率相差近24%，按照这种扩展趋势，城镇用地还需继续扩展395.52hm2。

从目前的形势来看，人均城镇用地的基数相对较高，并且人口城镇化及土地城镇化的压力依然较大。因此城镇在发展过程中，还应继续合理划定城镇用地扩展边界，严控城镇用地定额标准，严格用地审批，促进土地城镇化与人口城镇化的协调发展。

（2）确保城镇用地节约集约利用

从平鲁区城镇用地扩展的空间特征来看，城镇用地扩展的基础相对稳定，以外延式扩展为主，存在部分的跳跃式扩展。从土地节约集约利用的角度来看，内涵式扩展是城镇用地扩展的最佳状态，同时也是土地节约集约利用的最佳表现。内涵式扩展即为城镇用地存量挖潜，外延伸扩展及跳跃式扩展即为城镇用地新增。

目前平鲁区城镇用地扩展主要以外延式扩展为主，还存在跳跃式扩展，因此城镇用地节约集约利用的挑战比较大。但从平鲁区城镇用地扩展的阶段性特征来看，城镇用地的扩展没有出现大规模的局部地区猛增的现象，而是凸显出边界的约束与控制，即城镇用地集中分布在离城镇中心2km范围内，并且在这个边界范围内逐渐扩展，并且城镇用地扩展的边界逐渐清晰。因此扩展的基础相对稳定，有利于推进城镇用地节约集约利用。

此外不同的城镇用地扩展类型代表了不同的产业用地类型。内涵式扩展主要是保证与方便城镇居民生产生活，外延式扩展主要是集中凸显城镇服务，而跳跃式扩展则以工业新区的发展为主。因此推进城镇用地节约集约利用，关键要结合产业发展类型统筹建设用地增量与存量，避免大面积城镇用地跳跃式扩展。

（3）完善城镇功能与配套

平鲁区井坪镇目前已成为村镇发展的龙头，在城镇发展过程中，依托住房保障体系建设、医疗保障体系建设及教育保障体系建设，加强了旧城的更新与改造，优先发展城镇基础设施与配套工程，完善城镇功能。主要体现在城镇内部道路改扩建，学校、医院等基础配套工程的建设。

平鲁区从2007年开始投资了13亿元加强旧城更新与改造，很大程度上是挖掘土地利用潜力，提升城镇用地集约利用水平，避免了城镇核心区因功能不完善、配套不充分而进行盲目的城镇外围城镇用地的扩展。可见，完善城镇功能与配套是努力改善人居环境的一个方面。此外在人居环境改善方面平鲁区依托“国家级生态建设示范区”大力开展环城生态环境建设，原有的城镇用地退出，取而代之的是生态公园型的林地、草地。从“反规划”的角度来看，优先考虑或者发展绿地，或者是城镇用地退出成绿地，一方面提升了居民的生活质量水平；另一方面绿地成为生态屏障，成为约束与控制城镇用地再扩展的“绿线”。

（4）协调土地复垦与建新相衔接

平鲁区是典型的资源型城镇，资源在开采过程中形成大量的工矿废弃地。另外平鲁区积极推进两个“70%工程”，一是70%的农民享受城镇化服务，二是70%的土地实施生态化建设。

平鲁区煤炭产量主要以露天矿产煤为主。未来露天矿开采到界后将形成7597.41hm2的损毁地，若按照现行的开采速度，30年将开采到界，平均每年形成的损毁土地将达到253.25hm2。如果在确保采煤损毁耕地占补平衡的基础上，可以加强工矿废弃地复垦，将部分复垦指标与城镇建新指标衔接。在城乡统筹的推动下，紧密结合“一区四镇三十个中心村（1430）”战略及70%的农民享受城镇化工作抓手，加快废弃宅基地的土地复垦工作。

此外历史遗留废弃地，平鲁区政府应积极扮演复垦主体，或者积极引入市场机制，吸引社会资本参与土地复垦工作，使更多的历史遗留废弃地得到复垦。若以1986～2013年期间平鲁区城镇用地平均年增长面积36.77hm2为依据，一定程度上能确保城镇建设的用地指标需求，但是需加强土地复垦工作，力争耕地补充工作在前，城镇建设用地新增在后，着力城镇用地制约瓶颈。