增量配电试点项目业主优选研究与建议

　增量配电试点项目是国家推动增量配电网改革的重要手段，通过试点实践的探索，总结经验教训，形成可复制、推广的机制与模式，促进增量配电网改革平稳健康发展。而业主优选在整个试点项目推进过程中起着承上启下的关键作用，业主选好了，项目推动较快，进展较顺利，后期运营也更让人放心。业主选择不合适，会严重影响试点项目进展，甚至为后期运营埋下隐患。

 

 

　　根据《有序放开配电网业务管理办法》（以下简称“管理办法”）、《国家发改委 能源局关于进一步推进增量配电业务改革的通知》等文件，增量配电试点项目包括两类，第一类是满足电力配送需要和规划要求的新建配电网及混合所有制方式投资的增容扩建的配电网；第二类是非电网企业投资、建设和运营的存量配电网。第二类试点项目，由其投资者直接向省政府相关部门申请将其作为增量配电业务改革试点，项目业主不变，不再履行招标程序。本文主要谈谈第一类试点项目业主确定。

 

　　《管理办法》等文件指出：第一类试点项目，地方政府能源管理部门应当通过招标等市场化机制公开、公平、公正优选确定项目业主，明确项目建设内容、工期、供电范围并签订协议；任何政府部门不得直接指定项目业主，任何企业不得强行要求获取项目控股权；不建议电网企业或当地政府投资平台控股试点项目。

 

　　另外，《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》规定：“对于招标方式确定投资主体的配电网项目，采用招标定价法确定配电价格。竞标主体应同时作出投资规模、配电容量、供电可靠性、服务质量、线损率等承诺。政府相关主管部门对合同约定的供电服务标准等进行监管和考核，没有达到约定标准的，相应核减配电价格”。

 

 

　　增量配电网是基础设施和公用事业项目，增量配电的业主优选，是政府采购配电服务提供者的行为，其实质是政府采购，应参照《政府采购法》及相关法律法规执行。《政府采购法》明确规定了政府采购可采用的几种方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。2014年12月31日，财政部发布《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)，“竞争性磋商”即为《政府采购法》规定的“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”之一。

 

　　在几种政府采购方式中，单一来源采购不具备竞争性，询价、竞争性谈判都采用最低报价法，只比较价格，不考虑增量配电网优选业主必须考量的服务、资金实力等因素，邀请招标本身只有在满足相关条件时才能采用，如只能从有限范围选择业主等。因此，前述几种方式都不适合增量配电网业主优选。

 

　　公开招标是增量配电网改革所提倡的一种采购方式，理论上，公开招标最为公开、公平，能实现最大程度竞争，但公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目，且在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。而增量配电网试点项目，目前各项技术经济参数并不是特别明确，其核心条件受投资、服务、价格等多种因素制约，需要采购人与供应商在采购过程中就具体方案、服务内容、配电价格等实质性条件进行反复洽商。因此，公开招标在当前阶段不是最佳的采购方式。

 

　　而根据财库〔2014〕214号文相关规定，竞争性磋商更适合增量配电网业主优选。首先，竞争性磋商适用于“政府购买服务项目”；其次竞争性磋商可以通过发布磋商公告实现业主优选的公平、公正、公开；更关键的是，政府方可以与供应商进行多轮磋商、充分沟通，最终确定项目边界条件与技术经济参数，并允许供应商在提交最终报价文件前退出磋商，避免选择到不愿参与投资的业主，另外，竞争性磋商采用的评审方法是综合评分法，政府方可根据评审因素设置权重，从多个方面综合选择合适的业主。目前，已有郑州航空港、江苏连云港、重庆合川、长寿、陕西安康、河南三门峡等多个增量配试点项目在优选业主时采用了竞争性磋商的方式，取得了较好的效果。

 

 

　　增量配电试点项目业主是投资主体在项目所在地成立的项目公司，根据增量配电改革相关精神和政府采购相关法律法规，业主优选范围可以是项目公司全体股东，也可以是除地方政府平台公司外项目公司其他股东，即社会资本方，包括电网公司。电网公司要参与投资，不得直接指定股比，必须以竞争性方式获取投资资格，且不能控股。

 

　　业主优选的模式是指确定投资主体在项目公司股比的方法，根据增量配电改革相关精神和政府采购相关法律法规，业主优选的模式有以下两种：

 

　　一是政府方只选择一家供应商，供应商可以单独参与，也可组成联合体参与。单独参与的，不能为当地政府投资平台，也不得为电网公司，只能是其他社会资本；组成联合体参与的，要在联合体协议中约定各方在项目公司的股权比例，当地政府投资平台或电网公司参与联合体的，不得控股。

 

　　二是政府方选择排名靠前的几家供应商，并在采购文件中约定各个名次的股权比例，排名第一的供应商获得最高股比，排名第二的供应商获得次高股比，以此类推。另外，要结合业主采购范围与采购模式，确定是否允许联合体参与，避免股权结构过于分散。

 

 

　　通过对前三批增量配电试点项目业主优实践进行梳理，可以看到，增量配电试点项目业主优选主要问题有以下几个方面：

 

　　一是地方政府业主优选时，未落实包括项目规划、配电区域划分等关键条件，但对业主提的条件与要求过于苛刻，使得参与项目供应商过少而流标，即时有供应商参与，中标（成交）后项目也难以推进。

 

　　二是少量项目选择业主时，与国家法律法规或电改政策相违背，被上级主管部门喊停终止，需要重新选择业主，耽误了项目进程。

 

　　三是部分项目选择了现金流较差、没有配网建设运维经验、期望投资回收快、效益高的业主，致使后续建设运营难以推进。

 

　　四是部分项目引入的社会资本方过多，有的投资主体达5个及以上，最大投资主体股比不到40%，使得配网企业股权结构过于分散，导致公司决策缓慢、股东意见难以统一、缺乏绝对控股方项目融资困难、项目进展难以符合地方经济发展的要求等问题。

 

 

　　建立合作伙伴关系。关于增量配电网项目是否为PPP项目，是否适用特许经营权，业界存在争议。但是毋庸置疑，增量配电网业主优选可以借鉴PPP模式的精髓，即政府与社会资本建立合作伙伴关系，两者拥有共同目标，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务供给。社会资本以此目标实现相对平和、长期稳定的投资回报，而政府部门以此目标实现公共福利和社会稳定的追求，达到共赢的局面。风险分担方面，每一种风险尽可能由最善于应对该风险的合作方承担，使项目整体风险最小化。笔者认为，合作伙伴关系的建立是优选合适业主、顺利推动项目进展并能确保项目长期稳定经营的根本，这个大方向确定了，后面很多具体的细节才好谈。反之，如果政府对社会资本十分苛刻，一味压低利润空间，最终的结果是选择不到业主或项目公司无法维持运营，不得不退出；当然，政府也不能对社会资本缺乏监管，导致社会资本赚取暴利，影响社会稳定。

 

　　制定项目实施方案。鉴于业主优选的重要性，为保证采购质量，建议在业主优选前，项目实施机构组织编制项目实施方案，并报当地政府审批。实际操作中，可将规划与实施方案一并委托相关咨询机构编制。这就需要国家相关部委给予当地政府较充足的时间准备，不能要求在批复试点项目后短时间内确定业主。项目实施方案可参考《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及PPP项目相关法规制定，内容包括项目名称、实施机构、项目背景与概况（包括试点批复情况、地理位置、建设内容、项目规模、投资总额等）、采购范围与模式、采购方式、潜在投资主体资格要求、评标（评审）方法与考量因素、项目合作协议等。

 

　　合理设定供应商资格条件。供应商资格条件要结合项目资源禀赋、当地政策环境等情况合理设定。门槛设置过高，会使得参与项目的投资者较少，导致项目竞争性不足甚至流标；门槛设置过低，参与项目投资者太多，鱼龙混杂，不一定能选到合适的业主。通常，供应商资格条件包括：具有独立法人资格，财务独立核算；注册资本不低于x万元，具有较好的财务状况，需提供近年经审计的财务报表；具有履行合同所必须的资质、能力及相关人员；具有依法缴纳税收和社保的良好记录；参加本次采购活动前三年内，没有发生过重大安全和质量事故；无重大违法记录，未被列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单和政府采购严重违法失信行为记录名单。根据增量配电网改革精神，应允许联合体参与，以充分发挥各方优势，并应对联合体成员行为、资格、构成予以规定，如：联合体须提交所有成员签署的具有法律约束力的联合体协议书，明确联合体牵头方和其他成员的主要权利和义务；联合体各成员均应为独立企业法人,其中当地政府或电网公司不得在所组建的项目公司中控股；联合体成员应有社会资本参与等。

 

　　合理设置评标（评审）因素与评分标准。增量配电网业主优选，无论是采用公开招标还是竞争性谈判，评标（评审）方法应为综合评分法，那就需要在详细评审阶段，合理设置评标（评审）因素与评分标准。通过多个项目实践、总结，评标（评审）因素通常包括以下几个方面：

 

　　一是企业综合实力，包括资产规模、资金实力（银行存款）、人员实力（相关职称、执业资格）、类似业绩（其他业主优选项目中标通知书、配电网建设与运营经验等）、电源优势等；

 

　　二是项目建设与运营方案，包括配电区域范围划分及资产处置方案、项目建设实施方案（负荷预测与空间分布、投资规模与进度、建设内容与标准、配电容量等）、项目融资计划与保障措施（资金来源、融资方式、资金成本、保障措施等）、项目经营管理方案（法人治理结构、盈利模式、电源组织、供电安全可靠性、应急处置能力、配电服务方案等）、项目公司组建与机构设置（股权比例、注册资本、部门设置与职责划分）、项目运行维护方案（安全、运维等方面的制度与流程，提高运维效率手段与措施等）；

 

　　三是配电价格与线损率承诺等，需要说明的是，当前阶段配电网尚未建设运营、配电成本无法准确计量，承诺一个具体的配电价格是不切实际的，只能给出原则性的承诺。

 

　　各项因素评分标准不可一概而论，要结合项目具体情况确定。总体原则是：评审时易操作、不易产生理解上的偏差或分歧；能适当拉开不同供应商差距；能选出政府方满意的供应商。

 

　　恰当选择采购平台。鉴于增量配电网业主优选实质上是政府采购配电服务供应商的行为，应遵循《政府采购法》及相关法律法规。虽然《政府采购法》及相关法律法规没有明确要求增量配电网业主优选必须通过政府采购平台(政府公共资源交易中心)进行采购，但无论是从业主优选要求（公平、公开、公正）还是从投资规模（超过公开招标金额标准）来看，都应该通过政府采购平台优选业主。实践中，已经开展业主优选的增量配电试点项目，大多数都是通过当地政府采购平台进行业主优选的。

 

　　同时，政府方在业主优选时，最好先落实项目规划、配电区域划分以及招商引资等关键条件，这不仅有利于项目业主优选，也有利于项目后期建设运营。

 

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本文刊载于《中国电力企业管理》2019年07期，作者就职于三峡电能有限公司。

 

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