传统上由国有企业控制的电力等领域应破除阻碍民营企业进入的玻璃门

日前,中国人民银行行长易纲在2018年G30国际银行业研讨会上指出:“为解决中国经济中存在的结构性问题,将加快国内改革和对外开放,加强知识产权保护,并考虑以竞争中性原则对待国有企业。”次日,国资委发言人在2018年前三季度央企经济运行情况发布会上强调:“经过改革以后的国有企业和其他所有制企业是一样的,依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争,同等受到法律保护,这与竞争中性原则是一致的。”随后,“竞争中性”原则在国内引起广泛讨论。笔者认为,以竞争中性原则作为一个可实施的标准来推动国有企业进一步深化改革,不仅有利于实现国有企业做强做优做大的目标,而且也有利于继续完善公平合理的市场竞争机制,为经济持续稳健增长注入新的活力。

“竞争中性”原则旨在建立一个公平、平等的市场竞争环境,消除因企业产权特征而带来的竞争优势或竞争劣势

在实践中,竞争中性原则最初由澳大利亚政府在1996年提出,该原则认为“政府的商业企业不应仅因其为政府所有而享有对其私营部门竞争对手的净竞争优势”。在此原则下,澳大利亚政府在其发布的《联邦竞争中性政策声明》中,制定了包括国有企业公司化改革、税收中性、债务中性、盈利率要求、监管中性、价格反映全部成本和投诉机制等七项措施。2012年,经济合作与发展组织(OECD)在其发布的《竞争中立:维持国企和私企之间的公平竞争环境》中,确认了竞争中性应包括企业经营形式、成本确认、商业回报率、公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束以及政府采购等八个方面的标准。总的来说,竞争中性原则旨在确立一个公平、平等的市场竞争环境,消除因企业产权特征而带来的竞争优势或竞争劣势。从这个意义上来说,对待国有企业的竞争中性原则,与产权中性或所有制中性原则是一致的。

改革开放四十年来,针对国有企业的改革一直构成了中国经济体制改革的核心环节之一。历史上,政府对国有企业相继推出了放权让利、建立现代企业制度以及抓大放小等重大改革措施,2015年开始又启动了混合所有制改革,希望以国有企业产权的多元化促进国有企业建立起现代企业制度,通过各类资本间的取长补短,提升国有企业的效率及市场竞争力。从数据上看,有研究发现,1998年中国国有工业企业的劳动生产率大约只有相同工业行业非国有工业企业的三分之二;通过国有企业抓大放小改革措施的实施,近年国有企业的劳动生产率已超过非国有企业两成左右。但从全要素生产率来看,目前国有企业的中位数仍比非国有企业低四成左右,而且相当部分国有企业的全要素生产率相对非国有企业的比值在0.4到1之间,显示国有企业的生产效率仍有较大的提升空间。

此外,我们还需在以下方面加大改革力度。首先,目前国有企业所在行业领域往往存在着进入退出的行业管制政策,民营企业难以进入。虽然中央政府于2005年及2010年相继颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,提出对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域,应鼓励和支持民间资本进入,以及在一般竞争性领域要为民间资本营造更广阔的成长空间,但民营企业仍难以进入电信、电力、能源等行业,面临较高的市场进入壁垒。其次,国有企业相对于非国有企业存在着明显的融资成本优势,民营企业特别是中小型民营企业,普遍存在融资难融资贵的问题。根据中国财政科学研究院发布的2018“降成本”调研结果,民营企业银行贷款成本比国有企业高出接近2个百分点,债券融资、股权融资两种方式民营企业的融资成本比国有企业高出约1个百分点,这使民营企业面临着较高的成本压力。再次,国有企业相对非国有企业获得了较多的政府补贴,这不仅造成僵尸企业的存在,而且也不利于资源向效率更高的部门或企业流动。据万得数据统计,2017年A股上市公司获得政府补贴共计1302亿元,其中中央国有企业获得的政府补助中位数约为0.2亿元,地方国有企业的中位数补助水平也接近0.16亿元,但民营企业尚不足0.1亿元,显示出不同类型企业在资源获取方面仍存在着一定的差异。最后,国有企业的特征及背景有利于其在政府项目获取、投资回报考核等方面具有相应的优势。国有企业通常由各级政府依照法律法规代表国家履行出资人的职责,因此与政府存在着千丝万缕的联系;另一方面,政府可能会出于稳定经济运行、稳定就业等非经营性目标的考虑,对国有企业的投资回报率等指标放宽考核标准,从而使非国有企业难以平等地展开与国有企业间的竞争。

混合所有制改革是当前国企改革的重要突破口,但所有制改革只有与市场化改革、竞争机制引入相配合,才能更好地发挥协同效应

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。国有企业改革要坚持有利于国有资产保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能的方向。为此,中央提出了国有企业的混合所有制改革方案,并强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。但我们也应看到,混合所有制改革虽然是实现国有企业改革目标的一种重要方式,但并不意味着企业在所有制形式多元化后就能够自动提升生产效率和市场竞争力。例如,如果其他方面都不发生改变,而仅仅是在国有企业中引入非国有资本的话,那么有可能出现非国有资本依赖于国有企业的地位来获取超额利润,却无助于国有企业内部建立起现代公司制度、也无助于国有企业生产效率提高的情况。历史数据也显示,国有企业的改制、行业竞争程度以及市场化改革之间,存在着一定的协同效应。在竞争程度较高和竞争程度增强的行业中,国有企业改制能够提高企业的产出绩效以及社会福利水平;但在竞争程度较低和竞争程度降低的行业中,以上作用并不明显,甚至不利于社会福利的改善。因此市场化程度的提高和竞争机制的引入,将有利于发挥国有企业改制对社会福利的积极作用。这意味着,只有在国有企业与非国有企业进行公平竞争的条件下,国有企业的混合所有制改革才能够更好地发挥出应有效果。

改革开放以来,中央文件多次提出不同类型企业间要公平竞争。1993年党的十四届三中全会提出,“要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件,对各类企业一视同仁”;2013年党的十八届三中全会强调,“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公考公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护”;2018年党的十九大进一步指出,要“全面实施市场准入负面清单制度,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。这些文件为国有企业竞争中性原则的提出,提供了理论基础。

十八大以来,我国政府通过简政放权、商事制度改革等政策实施,进一步降低了民营企业的市场进入壁垒。从2014年到2017年,中国平均每天新增市场主体4万多户。根据世界银行发布的数据,从2013年到2017年,中国营商环境的世界排名提高了18位,其中开办企业便利度上升了65位。这表明,我国市场改革的实践也在逐步按照竞争中性的原则进行。

“竞争中性”所要求实现的状态,不会一蹴而就,而需要长期深入细致的推进,需要各方面的政策设计来保障落实

近年来,虽然我国在促进国有企业与民营企业公平公正公开竞争方面已经开展了诸多工作,但竞争中性所要求实现的状态不会一蹴而就,而需要长期深入细致的推进,期间可能会涉及到重大利益调整等问题。在混合所有制改革背景下,竞争中性原则的提出,应该说为改革方案效果的衡量,提供了一个具有可操作性的标准,这有利于完善中国特色社会主义市场经济体制。

在当前阶段,以竞争中性原则为指引,笔者认为可进一步推进以下四个方面的政策设计,以更有利于国有企业改革目标的实现。

首先,深入落实中共中央国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》,分类推进不同类型国有企业的改革,并将国有企业的划分类型等信息及时向社会公布。根据上述指导意见,国有企业将划分为商业类和公益类,其中主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,将重点考核经营业绩、国有资产保值增值和市场竞争能力,可借鉴欧盟竞争委员会确定的市场投资者原则对国有企业的经营绩效进行评价。对关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,应制定相应的负面清单,对非国有企业能够进入的产业领域或产业环节,不应设定有别于国有企业的市场进入标准;而对同时承担特殊业务和竞争业务的国有企业,则应对业务板块进行有效分离,独立运作、独立核算,并对相应信息充分披露,避免各业务板块之间的交叉补贴。

其次,以更大力度实施国有企业混合所有制改革。混合所有制改革有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在国有企业中引入非国有资本,还有利于强化国有企业的预算约束,促使国有企业建立起有效制衡的公司法人治理结构,以满足不同类型资本的要求。当前的混合所有制改革通常在企业层面进行,每一个国有企业中均具有国有及非国有资本,其中国有资本一般会处于主导地位。为提高国有企业活力,以伤其十指不如断其一指的思路,可以考虑在行业层面上实施混合所有制改革,例如国有资本从行业内某一国有企业中逐渐退出并配置到其他行业,从而使这一行业出现国有企业与非国有企业同时存在的状态,通过非国有企业带来的竞争压力,倒逼国有企业实现生产效率的提升。

再次,传统上由国有企业控制的电信、电力、铁路、能源、金融等领域,应通过进一步深化改革,使民营企业同样能够参与这些市场中的竞争。虽然在2005年颁布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中便鼓励民营企业进入上述行业领域,但针对这些行业出台的法规或政策文件却组成了阻碍民营企业进入的玻璃门,导致目前这些行业中仍不存在重要的民营企业。例如2016年电力行业出台了《售电公司准入与退出管理办法》以及《有序放开配电业务管理办法》,其中规定配电网运营者不得跨供电营业区从事配电业务,配电网运营者不得同时经营供电营业区内的发电企业,而且在改革初期,配电网运营权仅授予国有企业,通过以上方式限制了民营发电企业的发展以及民营企业进入配电环节的机会。上述行业的改革,涉及到的相关规定数量众多,可能需要大量深入细致的工作,但在竞争中性的原则下进行梳理,相信能够取得突破性的进展,切实保证民营企业等非国有企业进入上述行业领域。

最后,应切实将国有企业和非国有企业统一纳入《反垄断法》的管制范围,并按照统一标准实施《反垄断法》。《反垄断法》是保护市场竞争、维护市场运行秩序、充分发挥市场资源配置决定性作用的重要制度。我国《反垄断法》自2008年开始正式施行,其中在第七条规定了国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护。在竞争中性的原则下,立法机构应针对关系国民经济命脉和国家安全的行业或行业领域,做出具体的适用除外或法律豁免的规定;这些行业或行业领域之外的国有企业,则应与非国有企业适用相同的《反垄断法》实施标准,以确保不同类型企业不会因所有制结构上的差异获得竞争优势或竞争劣势地位。

10月9日,全国国有企业改革座谈会在北京召开,会议强调要从战略高度认识新时代深化国有企业改革的中心地位。这意味着国企改革目前已成为带动整个经济体制进一步深化改革的牛鼻子。国有企业竞争中性原则的提出,将使不同所有制类型的企业在市场竞争中获得同样的国民待遇,成为落实中央关于国有企业改革政策的重要抓手,最终将有利于公平公正公开的市场竞争机制的建设,并增强整个经济社会的运行活力。

(作者系山东大学经济学系主任)