从全国首例售电公司退市剖析“保底供电服务”的相关法律问题

2017年4月13日重庆市能源局收到对重庆某售电公司(以下简称“甲公司”)的实名举报，反映该公司提交的售电公司准入材料存在从业人员不实等问题，经调查，该举报属实。4月28日，重庆市能源局下发处理意见，建议甲公司自通知印发之日起主动退出市场，尚未履行完成的购售电合同由国网重庆市电力公司提供保底供电，并按原合同约定条款执行。
 
该事件是全国首例售电公司退市的案例，笔者从重庆市能源局处理意见的三个方面出发，对改革过程中首次出现的指定履行“保底供电服务”进行政策法律剖析，以探究“保底供电服务”的性质、履行方式、内容等。
  
一“建议主动退出”的处理意见不符合保底供电服务制度
 
“强制退出”与“自愿退出”对是否提供保底供电服务产生影响。根据国家发改委、能源局颁布的《售电公司准入与退出管理办法》规定，售电公司退市分为“强制退出”和“自愿退出”两种方式。
 
其中，售电公司“强制退出”后，其所有已签订但尚未履行的购售电合同由地方政府主管部门征求合同购售电各方意愿，通过电力市场交易平台转让给其他售电公司或交由电网企业保底供电，并处理好其他相关事宜。而“自愿退市”则是在申请退市之前应将所有已签订的购售电合同履行完毕或转让，并处理好相关事宜。两者在保底供电服务制度方面最明显的不同是：“自愿退市”后续处理没有交由电网企业保底供电。
 
“保底供电服务”的性质是一种市场机制失灵或者存在缺陷时，保障市场化主体有电可用的救济措施。“自愿退市”是市场正常运行时公司经营的一种选择，而“强制退出”是由于符合《售电公司准入与退出管理办法》规定的若干违法情形，这些违法情形就是市场机制发挥作用时存在的一些缺陷，比如售电企业隐瞒或者提供虚假材料。因为电的特殊性质，市场化改革的底线是不能让参与市场的主体无电可用，即使售电公司强制退市，其用户仍需要持续用电，故在中发9 号文及配套文件中设计了保底供电责任制度。
 
所以，保底供电服务是售电公司被“强制退出”后市场用户的救济方式之一，而不是主动申请“自愿退出”的后续处理方式。
 
结合此案例来看，重庆市能源局在处理意见中使用“建议”、“主动”等内容，看似是一种留有余地的“劝退”，但实际上对后续是否需要保底供电服务造成了混乱，售电公司最终以“自愿退出”形式申请，与其要求供电企业提供保底供电的处理意见发生矛盾。
 
二直接履行“未履行完毕的购售电合同”不是指定提供保底服务的方式和内容
 
政府主管部门“指定”的应是为“用户”提供保底供电，而非为“售电公司”的“未履行完毕的购售电合同”提供保底供电。
 
从对象上看，保底供电服务是对用户的一种救济，而不是对售电公司的救济。根据中发9号文及相关配套文件的精神，保底供电是保障用户有电可用，政府主管部门可以通过指定供电企业对用户的连续不间断的供电，而不是对售电公司尚未履行完成的合同进行继续履行的“保底供电”。
 
从内容上看，根据改革文件，保底供电包含提供报装、计量、抄表、维修等各类供电服务，而售电公司“未履行完毕的购售电合同”可能存在其他的增值服务，所以不是中发9号文中保底供电的内容等。
 
“未履行完成的购售电合同”转让、变更或终止应由合同法调整。“未履行完成的购售电合同”仍属于有效合同，因售电主体退出市场的原因，合同目的已无法实现，属于法定的合同解除情形，购电方可以行使法定的合同解除权，终止合同。售电方可以对合同的权利义务进行概括转让，该合同可继续履行。
  
指定供电企业提供保底供电前应使用市场方式救济。
 
“强制退出”前仍存在市场方式救济的可能，应优先发挥市场自我调节能力和配置资源的作用。根据《售电公司准入与退出管理办法》的规定，“强制退出”并非认定符合退出情形就即时生效，还需经过一定的程序，那么正式实施“强制退出”之前，可发挥市场作用，征求购售电各方意愿，争取由第三方售电公司接受未履行完毕的售电合同。
 
行政若取代市场，忽视市场主体的意思自治，直接指定供电企业提供保底供电，将出现购电方直接丧失市场交易电量的“电价利益”、售电方直接承担“违约责任”赔偿等后果，这些并非购售电各方主体所期待的结果。
 
保底供电是市场完全无法调节后的救济方式，购售电合同没能转让且售电公司按程序被“强制退出”，为保障用户有电可用，采取行政干预的方式“指定”供电企业提供保底供电，启动保底供电服务这项救济措施。
 
供电企业提供保底供电服务应获得合理补偿。按照《关于推进售电侧改革的实施意见》，履行保底供电服务的主体主要有两类，即“电网企业”和“拥有配电网运营权的售电公司”。但两类公司均运营配电网并开展售电业务，同一供电营业区内均只能有一家，均要承担强制缔约、普遍服务和保底供电义务，实质上都是《电力法》中规定的供电企业。因为制度安排需要，供电企业在市场机制失灵的情况下，必须接受政府指定提供保底供电，作为系统备用，组织电源供电，所以应获得合理的补偿。
 
综上所述，保底供电由政府按照一定程序指定，供电企业具体实施，并依法获得补偿，但“未履行完毕的购售电合同”不能成为指定的保底供电。
 
案例中，重庆市能源局直接将“未履行完毕的购售电合同”交由国网重庆市电力公司提供保底供电的处理意见不符合电力体制改革文件精神和合同法相关规定。
 
三按原合同约定条款”提供保底
 
供电服务有违法理
 
供电企业不是原购售电合同关系的权利义务相对人，没有按该合同履行的依据。
 
供电企业没有参与合同条款的协商，自然不需按合同条款履行。因为购售电合同是购电方与售电方之间意思表示一致达成的协议，此时国网重庆市电力公司并未参与双方关于电价、服务方式、服务内容等合同重要条款的协商，也未就售电公司在终止经营或退出的情况下，概况受让其债权债务进行约定，没有理由按原合同购售电双方约定条款履行合同。
 
根据合同法规定，因为要求“按原合同约定条款”履行是典型的债权请求权，当合同债务人不履行、延迟履行或者不全面履行合同时，债权人可以主张的权利，该请求权基于合同相对人之间，而国网重庆市电力公司显然不是合同相对人。
  
“原合同约定条款”中的核心是“电价”，而保底供电是供电企业与购电方之间已形成新的供用电合同关系，应执行目录电价。
 
因为电能的特性，必须连续供给，供电企业仍然持续供电，此部分供应的电能已不再是售电公司与购电方通过交易中心结算的电能，而属于供电企业保底供电服务中供应的电能。此时供电企业与购电方虽未签订供用电合同，但根据合同法相关规定，一方实际履行，另一方接受的，已实际形成了供用电合同关系。供用电双方都无权限改变电价，电价应按照国家规定的目录电价收取。
 
保底供电服务对象不仅是特殊的某一用户，保底供电服务作为一种救济手段，是面对可能存在市场机制失灵时的市场化用户，应有普遍适用性，对于这些用户的保底供电电价不应差别对待，而应适用国家规定的目录电价。
 

保底供电“按原合同约定执行”将带来严重不良影响。
 
保底供电服务作为一种救济措施，按照“按原合同约定执行”履行保底供电已经超出了“保底”和“救济”的意义，将原本属于购售电合同相对人间的合同风险，转由供电企业来弥补，供电企业以“原合同”的电价、服务方式、服务内容履行显然不合理，并且长此以往将无法承担、不可持续。
 
给售电公司恶意串通和逃避责任留下漏洞。购电方为获取更低电价，可以与售电公司提前沟通，约定较低的电价、较高的电能要求以及其他特殊供电服务内容，在售电公司“退市”后，由供电企业“按原合同约定执行”承担保底供电显然不合理。
 
综上所述，供电企业履行保底供电服务时，供电企业与用户间是供用电合同关系，与售电公司无关，供应的电能应执行国家目录电价结算。
 
在保底供电服务中，供电企业不是原购售电合同关系的权利义务相对人，重庆市能源局指定供电企业直接履行原售电合同，在法理上缺乏支撑。
 
结束语
 
随着电力体制改革的不断推进，电力市场逐步放开，在市场化的背景下，保底供电服务将成为市场机制下的一种重要的救济手段，但该措施的适用也应符合法律的基本原则和电改政策的基本理念，才能更好地实现保底供电，促进电力市场良好运行和健康发展。