深度 | 周大地：电力体制改革要加强问题导向

第三阶段：加快能源绿色低碳转型，实现高质量发展

经过到党的十八大前后的三十多年的改革开放，我国经济实现了持续高速发展，成就举世瞩目。但长期累积下来的发展不平衡不协调问题也不断加剧，分配不公引发社会矛盾积累，环境污染不可为继，系统性风险加大。扩张型增长受到内外制约日益严重。我国经济发展步入新常态，能源消费增速趋缓，能源领域出现传统煤炭和煤电产能过剩，而清洁优质能源包括天然气和低碳能源供应能力不足，市场又受到恶性竞争的挤压。能源发展从过去的以扩张型保供为主要目标，转变到需要加快绿色低碳转型，实现能源革命的新阶段。

2014年6月，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出了“四个革命、一个合作”能源安全新战略，正式提出能源革命的战略转型方向。

从我国的环境资源制约条件和全球低碳化转型进程加快的大趋势出发，能源革命把能源消费革命放到了重要的前提地位。我国的能源平衡和保供，必须以节约高效为前提。要进行消费方式的革命，必须抑制不合理的能源消费，包括用能源总量控制方法实现资源节约型社会建设的目标。在能源生产和技术革命中，明确提出能源多元化发展，重点是减少煤炭消费比例，发展清洁高效能源。包括推动绿色低碳能源发展，适应世界能源发展变化的大趋势。

我国从2014年前后开始，一次能源的增速明显下降，反映了我国经济发展不但从速度上进入新常态，而且从增长内容方面也开始进行重大转变。随着我国在生态文明建设方面的力度不断加大，能源结构向清洁绿色低碳方面调整的步伐也在加快。煤炭消费总量下降是个长期趋势，而天然气和非化石能源的发展需要不断加速。

我们应该认识到，中国能源发展的新形势从过去以保供为中心，转变为以高效节能为前提，加快绿色低碳转型为主要战略方向，才能沿着能源革命的战略方向不断前进。“十三五”以来，国家在煤炭行业认真实行供给侧结构性改革，压缩煤炭过剩产能，降低煤炭消费总量方面做了大量工作，也取得了显著的成绩。“十三五”制定的能源消费总量控制目标也分解到各省，对地方控制能源消费投资，制约高能耗项目投建起到了积极作用。

然而，能源清洁低碳、安全高效转型并不容易。传统的扩张型保供发展模式及其形成的传统观念还十分强大，已经形成的煤炭为主的概念和相应的既有产能和相关利益使不少人难以转变观念，能源界本能地希望能源消费的扩张可以长期持续下去。对能源消费增速的反弹，多数人乐观其成，期望再次出现能源消费持续较快扩张的局面，期望这种扩张可以缓解高效绿色低碳能源发展对低效高排放高碳能源的替代。由于煤炭和煤电产能的过剩，许多管理部门和地方政府不再重视节能工作，在增加高能耗项目和能源总量控制有矛盾的时候，往往强调能源消费增长的必要性，而少有以更有力的节能措施进行能源消费总量的抵消和控制的。在核能、可再生能源发展跟煤炭煤电产能发生替代冲突时，不少政策取向出现混乱，往往倾向于保住传统产能的利益，降低能源结构调整的进度。大型能源项目，包括煤炭下游加工转化和石油炼化项目，仍然受到地方的青睐，不少项目盲目性很高。能源领域的恶性竞争仍然十分激烈，许多能源企业负债率过高，收益率低下，特别是煤炭和电力企业，反复出现交替亏损的情况。天然气在高速增长的同时，也出现了许多利益冲突，交叉补贴过多，供气亏损数量巨大等矛盾明显。各地争相上能源大项目，能源合理布局缺乏统一优化，不但在发电和输变电项目上普遍存在，现在进一步扩展到天然气岸站、石油炼制等多个领域。

如何通过进一步改革和政府管理的加强与完善，来解决这些矛盾，已经成为今后能源领域深化改革的重要挑战。

结语：能源改革要坚持问题导向

能源改革的目的是调整生产关系，进一步解放生产力。我国过去能源改革，基本上遵循了问题导向的原则，主要的改革内容和措施针对了当时的主要矛盾，适应了发展生产力的要求。即使有些改革内容带有探索社会主义市场经济模式建设的概念性目标，但仍然顺应了实际需要，避免了脱离实际教条化照搬照办。

当前，中国特色社会主义进入了新时代，要按照五大发展新理念的要求，调整发展方向，启动发展新动力。2020年的三大攻坚战——全面建成小康脱贫攻坚、蓝天保卫战和系统性风险控制，都需要大力加强政府的治理能力，更有力地引导市场力量向正确方向发展，更有力地抑制市场经济本身具有的不利因素，更多地将环境外部性内部化，更多地控制金融自我扩张的盲目性。

能源的主要矛盾变化，清洁低碳、安全高效转型面临的种种挑战，更需要我们实事求是，加强问题导向，深入改革。过去改革的设计和内容，许多建立在当时的认识基础上，面对当时的矛盾问题，有些设想不一定符合现在的需要。几年前由于“四个自信”受到忽视，经济理论界出现盲目照搬西方市场经济概念的倾向，也影响到社会各界。有些建立在这些认识上的改革提法不一定符合新时代的需要。许多问题不是一放就灵的，不是市场经济可以自行解决调整的，更不是自由市场经济理论可以指导的。

我们现在很可能最需要加强政府对社会主义市场经济的引导和治理能力。加强规划，加强系统优化，理顺价格关系，防止盲目投资和恶性竞争，很可能是能源改革更重要的一方面。近年来煤炭行业加强集中度，防止盲目投资扩产能，有效抑制了煤炭产能过剩，使煤炭行业回到正常经营轨道。而下放电力项目审批权力，在地方控制投资冲动能力不足，全局优化协调能力短缺的条件下，加剧了火电过剩局面，应引以为戒。

能源领域的改革必须考虑充分调动和发挥现有能源企业，包括广大干部职工的社会主义建设积极性。改革的动力在于人民，也是为了人民。能源领域的改革无论怎么改，都必须依靠自下而上的积极性。我国以大型国有企业为主体，中央国企、地方国企起主导作用，民营企业有效参与的结构，有效支撑了我国能源的高速发展。能源转型和高质量发展更需要能源企业有大局意识，按国家发展三步走的战略方向进行调整转型。能源领域的改革要做大做好蛋糕，而不是人为重切蛋糕。充分发挥我国社会主义的体制优势，依靠我们的企业，依靠广大职工，是能源进一步改革的重要基础和保障。

国家发展改革委能源研究所原所长 周大地

中电传媒能源情报研究中心 郑徐光