电力体制改革后 供电企业“终(中)止供电”行政处罚的根据有限

引言★

目前，国内有的行政机关往往用停电为手段以达到行政处罚强制执行之目的，而且由于效果立竿见影，被有的行政机关屡试不爽。以浙江省象山县供电公司为例，国土资源、安全生产、工商行政、环境保护等部门的联合执法配合停电函件屡见不鲜，主要内容就是对执法部门确定下的违反国家法律、法规、规章的违法企业终止或中止供电。然而，也因此使供电企业长期背负着违法行为直接责任人的风险，以供电企业为被告的违法停电诉讼也曾发生过。本文通过一起行政执法配合停电事件为例，直观而清楚地提出应对措施，使今后各供电企业在此类事件上可直接应用、有理可据，有策可对，最大程度地降低涉法风险，确保企业合法利益不受牵连。

01行政处罚的概念及种类

行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行政行为所实施的法律制裁。如环保局对于环境污染企业开出的停业整顿或罚款等行政处罚书，行政处罚主体一般为政府各部门。目前，在电力体制改革后，供电企业其实已成为企业性质的单位，其拥有的可以进行“终(中)止供电”行政处罚的根据也是有限的。

根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚的机关、种类、范围、程序等都必须是法定的。行政处罚法第八条规定，行政处罚的具体种类限于6种，即：

(1)警告;

(2)罚款;

(3)没收违法所得、没收违法财物;

(4)责令停产停业;

(5)暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照;

(6)行政拘留。

该法第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”

在目前的现行法律、行政法规、地方性法规、规章制度下，“停电”尚不能作为法定的行政处罚种类。因此，在目前法律框架下，除了明文规定“危害供电、用电安全或扰乱供电、用电秩序”的违法行为以外，电力管理部门无权对任何行政相关人作出“停电”的措施。

02行政强制措施及执行的概念及实施主体

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。为实现行政强制措施的落实，必要的情况下，行政机关需进行行政强制执行，即行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制措施的种类包括：

(1)限制公民人身自由;

(2)查封场所、设施或者财物;

(3)扣押财物;

(4)冻结存款、汇款;

(5)其他行政强制措施。

根据《行政强制法》，行政强制措施执行的主体依法应当是行政机关本身和人民法院(由行政机关申请)。因此，供电企业不应当以行政强制措施的执行主体身份出现。

03终(中)止供电的法定条件

供电企业终(中)止供电必须有法律的明确规定或者司法领域的合同约定。

公法领域

目前，直接涉及电力企业的法律、法规、规章有《电力法》、《电力供应与使用条例》、《供用电监督管理办法》、《供电营业区划分及管理办法》、《用电检查管理办法》、《居民用户家用电器损害处理办法》、《供电营业规则》等。

《电力法》对终止供电有明确的规定，即第二十九条：“因供电设施检修，依法限电或用户违法用电”等;第六十五条：“对危害供电、用电安全、扰乱供电、用电秩序的，由电力部门责令改正，给予警告;情节严重或拒绝改正的，可以中止供电。”而在《电力供应与使用条例》中，对违法用电进一步的明确，即第三十条和第二十一条的规定，这两条规定主要的出发点是对用户有违反电力法律法规的行为进行处罚，包括窃电、擅自引入引出电源等。同样，《供电营业规则》第六十六条中对中止供电的行为也有明确的规定，但同样是对涉及违反电力相关法律法规的惩处。

纵观这个电力法律法规体系对于实施停电的行为的有关法定条件，没有一条是仅仅因为政府认定用户是违法企业而可以终(中)止供电的;在公法领域，“法无规定即禁止”，因此法律法规是禁止供电企业单独依据政府部门配合停电的指令而给用户终(中)止供电的，而是要求供电企业不得随意停电，不但不能随意停电，还必须在保证电能质量的前提下，持续可靠地向用户供电。

私法领域

截至目前，电力行业在使用的供用电合同均未与用户约定，供电方可以根据政府指令而终(中)止供电，并不承担责任。但是，在电力企业推动下，在法治前进的道路上，我们也看到了曙光。由国家电力监管委员会和国家工商行政管理总局共同起草的《高/低供用电合同》示范文本，其中第十六条：在发供电系统正常情况下，供电企业应连续向用电人供应电力，但是，有下列情形之一的，可中止供电：其中第10款供电人执行政府有权行政机关依法做出的停电指令。目前，该示范文本尚在征求意见中，相信很快将付诸实施。因此，下一步，什么部门做出的什么样的停电指令才能保证符合“政府有权行政机关做出的停电指令”这个约定的实质内涵是个关键点。

04

在供电企业配合关停过程中，当地政府机关基本上是以行政联合执法函件形式通知供电企业，要求予以协助中止供电，并提供了县级人民政府的有关联合执法的规定。

如案例：A县某水产品加工厂地处A县地界，但因受A县供电条件制约，由B县供电。该水产品加工厂因鱼粉加工导致周边地区环境空气污染严重，尤其是与其毗邻的B县某镇，为此，B县某镇政府、环保局均多次书面发函至B县供电公司要求配合执法给予停电处理。A县环保局作出行政处罚决定书，处罚措施为：停业整顿和罚款。B县人民政府办公室文件承办单批示要求B县供电公司配合停电;B县某镇政府、环保局根据B县人民政府有关联合执法停电的规范性文件、A县环保局的行政处罚书以及B县人民政府办公室的批示单要求B县供电公司配合。

根据以上书面资料和程序，B县供电公司是否就可以实施终(中)止供电?

个人认为，上述程序仍有瑕疵，不足以最大限度保护供电企业自身利益，具体地说，分别存在以下几个法律风险：

第一，仅以A县环保部门的行政处罚书为依据，要求联合执法配合停电，不完全符合“政府有权行政机关做出的停电指令”的内涵。政府有权行政机关应当为所在地县级及以上人民政府，个人认为其他地区政府部门及所在地政府有关机关部门的指令尚不能单独作为停电依据，因为跨地区与平级之间均不存在上下级管理关系，也即不存在指令一说。因此，关于跨地区停电，提供电力的供电方应当以其所在地人民政府的指令为依据而实施。

第二，仅以B县人民政府办公室名义发出指令，不完全符合“政府有权行政机关做出的停电指令”。因为政府办公室仅为人民政府的一个部门，不能完全代表县政府意志。

第三，根据我国法律效力等级，县级政府的规范性文件未必是政府规章。即使是，其法律效力也是最低的，而且不得与上位法(如法律、行政性法规、地方性法规)等冲突，否则无效。因此，在法律法规没有明确规定的情况下，行政执法配合停电依然存在风险。

05 风险防控措施

配合停电措施应遵守的法律规范

《电力法》第一章总则规定，县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门;第九章法律责任中规定，制止各类涉电违法行为甚至中止供电的法律主体是县级以上人民政府(电力管理部门)。

为规范配合政府部门停电措施，浙江省电力公司印发了客户停限电管理办法(浙电营[2011]1230号一文件)。办法中明确:供电企业接到司法部门或县级及以上人民政府行政管理部门书面文件要求对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业等实施停限电措施后，在政府相关部门执法人员现场主持下，对相关用户实施停限电，供电企业不得自行对用户采取停限电措施。

应对措施

以停电作为行政处罚措施本身是违法的，停电措施仅为电力管理部门执行相关法律意志和行政执法的辅助手段。但若合同有约定在先，又必须履行某些社会责任的情况下，供电企业务必履行以下程序：

第一，依据的提供。违法行为发生地政府有权行政机关的行政处罚决定书及相关确定企业违法的文书;供电方所在地人民政府的正式文件决定或授权委托书作为实施配合停电的政府指令。

第二，配合程序。不得单独进行终(中)止供电操作，在执行停电时，应事先向用户出示所在地人民政府的正式文件决定或者停电授权委托书，明确供电企业执行的是一种政府意愿，代表的是一种政府行为。如果遭到用户强力阻扰，则应该停止执行，及时向授权部门反馈，等待下一步指示。

文章来源 I《大众用电》2016年第8期