关于能源领域行业标准供给侧结构性改革的思考

2015年11月，中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记首次提出“供给侧结构性改革”，强调：面对经济发展新常态，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。随后召开的中央经济工作会议指出，“推进供给侧结构性革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新”，应当“加大结构性改革力度，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率”。供给侧结构性调整成为我国“十三五”时期社会经济发展的主线。

我国标准化改革的核心：供给侧结构性调整

标准是经济活动和社会发展的重要技术支撑，也是国家治理体系和治理能力现代化的基础制度。标准化在便利经贸往来、支撑产业发展、促进科技进步、规范社会治理中的作用日益凸显。

新中国成立以来，尤其是改革开放40年时间里，我国标准化事业得到快速发展。截至目前，国家标准、行业标准和地方标准总数已达10万余项，覆盖一、二、三产业和社会事业各领域的标准体系基本形成。

但是，与庞大标准基数形成鲜明对比的是，标准的有效供给严重不足，主要体现在：

一是标准老化，行业标准的服役期限一般不宜超过5年，但目前多数标准都没能做到及时修订，有的标准实施甚至超过20年;

二是标准滞后，标准制定没有及时跟上行业发展和技术进步，现代农业和服务业标准很少，社会管理和公共服务标准刚刚起步，即使在标准相对完备的工业领域，新技术、新材料应用、节能降耗等新兴领域标准需求也十分旺盛，标准供给有较大缺口;

三是标准整体水平不高，有些标准指标仅达到了行业或产品的最低要求。并且还存在标准间交叉、重复现象，甚至出现技术指标不一致的情况。标准的创新性和竞争力不强，对我国经济社会转型升级无法形成有效支撑。

2015年，随着《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》(国发〔2015〕13号)《国务院办公厅关于印发<国家标准化体系建设发展规划(2016-2020年)>的通知》(国办发[2015]89号)等一系列文件的印发，我国正式启动了标准化领域的改革工作。其核心是标准领域的供给侧结构性调整，即通过充分发挥政府、社会团体、企业各自作用和优势，改变当前我国标准领域供给侧结构与需求侧结构失衡的现实，增加标准有效供给。

能源领域行业标准基本情况

2008年经国家标准化主管部门核准，能源领域行业标准由国家能源局统一负责，并设立了能源行业标准代号“NB(能源标准)”。能源领域行业标准涵盖煤制燃料、燃料乙醇、煤层气(煤矿瓦斯)、石油一次加工产品及添加剂、核电、煤炭、新能源和可再生能源、能源节约与资源综合利用、能源装备等领域。原石油天然气(SY)和电力(DL)行业标准编号维持不变，亦归属能源领域行业标准范畴内。据笔者按国家能源局发布的标准计划下达和发布公告统计，截至2018年4月，共下达标准制修订计划7245项，共发布标准5194项。

图1 能源领域行业标准计划项目(除核电)下达数量年度统计

注：从能源领域行业标准计划项目(除核电)下达数量年度统计(图1)来看，每年计划项目数量都较大，且波动较大。

10年间，我国能源领域行业标准蓬勃发展，覆盖能源行业全领域的标准化工作格局基本形成。

图2 能源领域行业标准计划项目下达情况

但是，能源领域行业标准有效供给不足的问题也比较突出，主要体现在：

一是能源领域内部分行业(如光伏行业等)标准体系顶层设计、标准体系长远规划缺失，导致相应的标准化工作不能做到“全行业一盘棋”，出现标准内容重复、交叉、甚至矛盾等情况，难以满足行业发展需求。

二是由于标准体系化建设不足，致使能源领域行业技术标准的制修订和管理缺乏科学有效的宏观把控，从而造成部分标准缺失。以水电行为例，运行维护管理、退役、水电流域安全风险评价及应急预案、水电工程风险管控等方面的标准缺失。

三是能源领域行业标准建设的快速反应机制和平台尚未建立，现有的技术标准复审机制未有效运行，无法及时对能源行业发展的新技术进行消化吸收，不能及时、全面地反映能源行业发展、国家产业政策和标准化改革最新要求，快速地制修订相关标准。能源领域行业标准供给侧改革势在必行。

图3 电力领域内(除核电)行业标准计划项目下达情况

能源领域行业标准供给侧结构性改革的基本路径

为推进“供给侧结构性改革”，中央提出要抓好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。在能源领域行业标准范围内，标准供给方要积极进行适应需求变化的结构性调整，做好标准的“三去一补”，从而实现标准需求侧与供给侧的有机统一。

一是精简整合，做减法。

在全面梳理能源领域行业已发布实施和正在编制标准项目的基础上，废止一批与目前能源产业和技术新发展不相适宜的标准，并找出标准间的交叉、重复，把该合并的标准进行重新整合。

二是补上短板，做加法。

要跟上能源产业、技术及能源装备发展形势和步伐，加快标准制修订速度，缩短标准制修订周期，将能源行业中涉及到的亟需、重要、关键的标准尽快补上。在这里，还应注意，必需要建立标准体系化发展理念，注重以能源行业工程建设或能源装备产品全生命周期的标准化为基本理念，全面系统考虑其标准建设，做到不缺项、不落项。

三是转变观念，提质量。

过去更多强调的都是标准的“准入门槛”属性，而忽略了标准“战略性、支撑性、引领性”作用，这是造成我国标准水平不高的关键性因素之一。供给侧改革的着力点在于提高供给质量。因此，要紧密围绕能源行业科技进步和管理提升，来提高能源领域行业标准的适用性、有效性和前瞻性，推动能源行业标准水平向中高端迈进，从而支撑、引领能源产业健康高水平发展。

四是国际对接，走出去。

截至2018年，我国已与有关国家建立了56个双边能源合作机制，参与了29个多边能源合作机制，在中国与世界能源市场更加紧密结合的过程中，中国参与和引领国际能源合作的力度不断加大。标准作为世界通用的技术语言，在国际产能合作中发挥着巨大作用。中国能源产业、产能和相关装备制造产品要实现“走出去”，标准的国际对接首当其冲。因此，要瞄准国际市场，认真分析与国际先进水平的差距和不足，借鉴、吸纳其优势。同时，我们要做好中国标准的翻译和推介工作，让世界了解中国能源行业标准，并要积极参与和主导能源领域相关国际标准编制。

关键问题：把握好政府界限

在我国，结构性矛盾突出的主要原因在于体制问题，是政府与市场之间的关系没有处理好，政府这个“有形之手”过多干预了市场。而供给侧结构性改革，本质是让市场真正起到资源配置的决定性作用。在标准化改革方案中也作出了相同的判断，指出造成目前标准化领域诸多问题的根本原因是政府与市场的角色错位，市场主体活力未能充分发挥。国家标准化工作改革方案中提出第一条要遵循的改革原则便是“简政放权、放管结合。把该放的放开放到位，培育发展团体标准，放开搞活企业标准，激发市场主体活力;把该管的管住管好，强化强制性标准管理，保证公益类推荐性标准的基本供给。”

因此，能源领域行业标准供给侧结构性改革的关键在于，如何界定好政府职能范围，把该放的放到位，把该管的管好，不越线、守底线。所谓“政府职能”是公共行政的本质表现，是以公共利益为目的，管理公共事务、提供公共产品、实施公共服务的活动。那么，由政府提供的“能源领域行业标准”，必然要求在公共性、公益性、基础性、通用性等方面要管到位、保供给;尤其在涉及人身健康和生命财产安全、生态环境安全、公共安全等方面，坚定地发挥强制性标准技术法规作用，切实做到“一个市场、一条底线”。而在政府职能界限外的，应充分发挥能源市场主体的活力，让能源标准在充分的市场竞争中完成自我蜕变。

本文出自《中国电业》7月刊