别犹豫，规范自备电厂就看现在了

当下或许是治疗自备电厂“顽疾”的最佳时机。

近期，一般工商业用电电价高居全国首位的吉林出了“狠招”：一纸公文公布了燃煤自备电厂度电0.15元的交叉补贴征收标准。这是继2018年7月国家发改委印发通知要自备电厂承担政策性交叉补贴，用于降低一般工商业电价之后，首个出台征收标准的省份。

自备电厂的收费问题其实已经绵延十余年。早在2004年9月，国家发改委、国家电监会就曾发布《关于进一步落实差别电价及自备电厂收费政策有关问题的通知》(发改电【2004】159号)，提及企业自备电厂的收费问题。

十多年来，电价水平和结构已发生了诸多变化，而如何对待企业自备电厂一直是相关主管部门和电力行业争论不休的话题。争论的核心总在两个字：公平。如今，在能源界的终极目标——低廉与清洁面前，企业燃煤自备电厂的“热搜”属性再次被点燃，这一波又该如何“药到病除”?

从缺电到省钱：自备电厂“大户”的扩张动因

山东魏桥创业集团的张士平不仅是“山东首富”，还是自建电厂、电网的“红人”。媒体曾多次引用下面这段对话：

“你是不是建电厂上了瘾?”

“我是被高电价和垄断逼的。”

张士平曾表达过魏桥自掏腰包办电厂的最初动因：电价高，还动不动就停电。换句话说，企业原本是想用公用电而不得才开始自建厂网，但到了2003年，自备电厂的扩张开始向电力“正规军”发起挑战。

《21世纪经济报道》2004年3月写道：

当年全国21个省(市、自治区)拉闸限电，但作为经济大省和人口大省的山东好像是个特区：尽管经济增长保持了12%以上的速度，却远离了“电荒”，而且电力供应绰绰有余。

在当时3000万千瓦的总装机容量中，企业自备电厂占300万千瓦，达到10%，仅在2003年，以自备电厂为主的小电厂就增加了200万千瓦。

在鲁西小城的荏平县，东方希望集团、信发铝业、华信铝业等3家电价率大厂正忙于新建、扩建各自的自备电厂。这时魏桥对自备电厂的投资也已经达到27亿元，下属5个电厂，年发电量约15亿千瓦时。

上述几家企业后来与魏桥一起，都成了自备电厂“大户”，不仅在山东，还在新疆、宁夏等其他重化工业聚集地建起了自备电厂，可谓生产线开到哪里，电厂就建到哪里。“自备”已失去“备用”之意，企业对公用电力资源的依赖大大减小，反而让电力行业认为这些自备电厂和自己“抢饭碗”。

自备电厂的建设热潮源于低成本的诱惑。

当时的魏桥，自发自用至少比从电网买电便宜0.2元;荏平的三大电解铝厂自发自用也要便宜近0.2元钱。

但正是这份低成本让电力行业极为不满：公用电厂承担了诸多社会职能，而自备没有;公用电厂治污的投入占到总投资的三分之一，而自备往往缺乏对除尘、脱硫等最起码的投入;自备机组出问题时要占用电网备用资源，加大了电网运行成本。

往小了说是竞争环境不公平，往大了说是侵占社会总福利。

发电商提出的“自备三宗罪”日后的确有所缓解，比如一些自备电厂花钱升级改造，加装脱硫、脱销设备等，但总体成本依然比使用公用电要低，高耗能企业始终未能打消自建电厂的念头。

十多年之后，电力直接交易如火如荼，自备电厂也随着9号文配套文件的发布而慢慢升温。

与魏桥并称“山东三大龙头”的南山集团电力相关负责人曾介绍，集团计划建设一个航空产业园。若园区用电量逐渐上升，现有的自备电厂装机容量是不够的。而如果不能通过参与体制改革获得较为优惠的电价，只能扩建机组来满足负荷增长需求。

然而，半年之后，2017年3月30日下午，集团官网发布新闻，为响应国家淘汰落后产能的号召，南山集团于2016年年底前对其热电厂的2×60MW机组完成了主设备停用拆除。除此之外，魏桥的40余台机组以及信发的10台机组也将在2016年-2020年间陆续关停。

在国家严控燃煤电厂发展的情况下，建设自备电厂的成本只会越来越高，如果能够参与直接交易，购买价格较低的电力，虽然可能没有自备电来得“长久”来得“稳”，但也不失为一种合算的选择，而出于市场公平起见，许多省区都要求，自备电厂先要缴纳基金和附加，才可以参与交易。

自备问题还是在“死循环”。

据中电联统计，2016年上半年我国自备电厂装机容量同比增长15%。与此同时，个别地区公用电厂还“倒戈”变自备，试图脱网，屡次违反调度指令，最终调度机构只得取消相关电厂操作人员的受令资格，而相关主管部门多次处罚，勒令整改也难见实效。

一位从事监管业务的人士指出，在规范管理自备电厂上还是缺乏配套制度，这使得监管往往无从发力。

“一直默认把它当成用户来看待，没有真正纳入电力行业。”

那么，怎么实现从用电企业到供电主体的身份转变呢？

规范管理：理据和决心缺一不可

正是在自备电厂大发展的时期，经国务院批准，2004年6月，国家发改委出台了相关价格、收费政策。9月，国家发改委、国家电监会发布《关于进一步落实差别电价及自备电厂收费政策有关问题的通知》(发改电【2004】159号)时明确：

向除国家鼓励发展的资源综合(利用余热、余压发电、煤矸石发电等)、热电联产自备电厂之外的自备电厂征收基金及附加。基金仅限于三峡基金、农网还贷基金和城市公用事业附加，农网还贷基金征收标准统一为每千瓦时0.02元。与电网连接的所有自备电厂均应向接网的电网公司支付系统备用费。

字里行间透露着理解。

2006年9月，国务院办公厅转发国家发改委《关于完善差别电价政策意见的通知》(国办发【2006】77号)，具体内容基本沿用了【2004】159号文的相关规定。

与电厂规范监管的相关措施不同，对自备电厂的收费问题是随工业用户差别电价政策一起提出的。国家发改委在稍后举行的答记者问中解释：

从电网购电的企业与拥有自备电厂的企业在市场竞争中是不平等的。拥有自备电厂的企业没有承担政府性基金，是部分应当淘汰的企业没有及时淘汰的原因之一。另外，淘汰类、限制类高耗能企业从公用电网购电要执行差别电价，而拥有自备电厂的企业则可以逃避差别电价的惩罚。

不难看出，处理自备问题首先是站在用户角度考虑的，直到一年后，国务院批转发改委、能源办《关于加快关停小火电机组若干意见的通知》(国发【2007】2号)，才在一定程度上体现出其小火电机组的“电厂身份”。比如，首次提出“改进并加强对企业自备电厂的管理”，以及自发自用电量要开始分担可再生能源补贴任务。

除了能源主管部门之外，财政部作为国家基金征收管理的责任部委，2007年、2009年也分别发布财综【2010】97号文、财综【2011】115号文进一步强调，所有企业燃煤自备电厂都必须征收基金，可再生能源电价附加征收范围的销售电量包括自发自用电量。

梳理近十年来国家有关部门印发的文件不难发现，规定看上去越发严格，也一直在强调该收的费用必须收，却缺乏新意和细节。

曾有业内人士在《财政监督》杂志上撰文指出，企业自备电厂的收费项目可以概括为两个，一是系统备用费，二是征收政府性基金及附加。从执行情况看，对前者基本达成共识，但对自发自用电量缴纳基金及附加始终存在一些不同意见。后来，政策性交叉补贴也是关注重点。

高耗能工业集中地区对向自备电厂收费一事始终“态度暧昧”，甚至将有自备电厂作为工业园区招商的重要砝码。“纳税大户”和低廉的电力成本，为短期的经济发展做出明显贡献，要扭转现状等于要先“自损”。

反对“一刀切”征收自备电厂相关费用的业内人士认为，“附加费”有其历史渊源，是计划经济时代将电力作为“第二税收”来调节经济的手段，但它始终是“非税收入”，进入市场经济时代后，税外加费的做法是否合适需要重新考量。

一位地方能源主管部门的官员曾向eo记者坦言，具体执行中不能忽视个体差异，一些自备电厂在企业发展过程中甚至承担了周边居民的供电，哪些附加补贴该交，该交多少都需要从长计议。

当然也有官员认为，看似低廉的能源价格将加剧工业结构的扭曲程度，长远来看会给当地经济转型带来更多困难。

相持不下的收费问题充分暴露了尚未理顺的电价结构。而2017年到2018年间电力行业的数个重磅政策给打破“死循环”提供了历年来最有利的环境。

2017年，财政部连续发文，先是取消城市公用事业附加基金，后又将国家重大水利工程建设基金和大中型水库移民后期扶持基金的征收标准统一降低25%。2018年，国家重大水利工程建设基金征收标准再统一降低25%。

eo记者曾了解，随着清理非税收入电价附加不断深入，最终可能只会保留可再生能源附加，以此作为还原电力商品属性的重要举措之一。

此外，为达到2018年《政府工作报告》提出的“一般工商业电价平均降低10%”的目标，国家发改委还相继出台了多项降价措施。

在降成本的总目标下，拥有自备电厂和没有自备的用户电价差距缩小是趋势，前者的成本优势会越来越小。

另一方面，燃煤自备电厂可谓旧恨未了又添新仇——除了以往与燃煤公用电厂的矛盾之外，政府对日益扩大的可再生能源补贴缺口感到头疼，部分新能源企业对补贴拖欠叫苦不迭，越来越无法忽视燃煤自备对新能源的“挤压”。

无论是降电价，还是清洁能源发展的压力对地方政府来说都已“迫在眉睫”，自备电厂再难独善其身。一是要公平负担相关费用，为多年承受较高交叉补贴的一般工商业电价下降腾出空间，二是要减少发电，为消纳清洁能源让路。

这样的政策环境是规范管理自备电厂的好时机。但这一次如果仍然停留在“要交”、“不得免征”等命令层面，收效恐怕依然难达预期。

既然再次提及自备电厂，各地应当对其要承担的政策性交叉补贴、可再生能源附加等费用制定细则标准，并公开相关测算依据；同时明确日常监管涉及的合理收益和运行标准，比如环保电价、供电质量、调峰义务与补偿机制等，真正将其纳入电力行业的监管范围，这才不至于让燃煤自备电厂“声讨”未曾获得公平补贴权利，却要公平承担社会责任。