周大地：深入分析电力市场新矛盾来指导电改 电力体制改革值得认真反思

2015年电改9号文实施已满三年。三年实践形成的经验与问题，业界对此评价不一，有的说成效多一些，有的说问题多一些，目的都是为了电改取得更大成效。近日，记者就电力体制改革话题专访了中国能源研究会常务副理事长、国家发展改革委能源研究所前所长周大地。周大地认为，电力体制改革值得认真反思。

记者:请评价2015年9号文以来的电改进展?

周大地:

近期我对电改具体进展仍然关注，但发言不多，因为我认为电力改革的总体设计值得认真反思。

党的十九大报告明确提出，中国特色社会主义进入新时代，指出新时代社会主要矛盾的变化，系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义，明确了我国2020年近期、2035年中期和2050年远期的奋斗目标，并就加快完善社会主义市场经济体制、改革开放等提出了许多具体要求。我个人认为，现在全国各级政府，包括能源电力行业还在学习、消化过程中。十九大的精神还需要更好地消化，并逐步落实。包括电力体制改革，也应该在进一步认真学习十九大文件，学习习近平新时代中国特色社会主义思想的基础上，再反思评估。如果认为一二十年以前的电改设计就已经符合和达到了习总书记新思想的要求，只要继续照样推行下去，这是不是有点过于先知先觉，以不变应万变了?

2015年电改9号文的总体思路是“三放开、一独立、三强化”，基本上还是延续了2002年电改5号文“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的方向。2002年电改思路的形成还要往前推，是上世纪90年代以美国、英国为代表的电力市场自由化潮流推动下形成的。当时美国包括加州、世界银行提出，输配电网技术上垄断，但发电侧、配电侧可以引入竞争，通过竞争来降低发电成本与终端电价。美国、英国当时搞“new conservative”，现在称之为自由市场经济派，这是那一阵子西方推崇的电力体制改革时更宏观的政治经济背景。

记者：现在西方的电力市场化改革怎么样了?

周大地：

现在来看，“厂网分开、输配分开，发电侧、配电侧引入竞争”的电力体制在西方国家实施中出现很多不同版本，并没有一个统一的模式。对于他们来讲，电力消费水平已经比较高，现在电力行业的任务不完全是保供，而是以提高能源效率为基础的低碳化转型发展;电力系统在优化结构和市场重组的过程中出现了大量利益重新分配的问题，这也引起了很多争议和讨论。但是多数西方国家现在采取了很多政策性措施来支持可再能源发展，包括全额保障性收购、高于常规发电的标杆电价、补贴、以及配额制等非市场措施。同时严格控制常规大型发电设备准入，并不是一味地放开市场、市场调节。

比如，当时比较推崇“厂网分开、输配分开，增加发电侧与售电侧的竞争”的美国加州，实际实施后加州电网出现过很大的财务危机。因为发电企业利用市场机制挤压电网，就是真正缺电时，发电商在实时市场报高价，迅速推高批发市场的电价，而零售电价是由政府锁定，导致加州电网差点破产。

近一两年，我们和加州劳伦斯伯克利实验室(LBNL)的研究人员一起，调研了加州现有电力管理机制情况，很有借鉴意义。加州经过那次市场化的反面教育，现在电力管理体制实行了比较严格的规划和监管以及公开的预测市场分配机制。

一方面，通过加州能源委员会(CEC)、加州公用事业委员会(CPUC)，以及负责电网独立运行的加州独立系统调度运行商(CAISO)，按照所谓的最优运行方案来运行电网，同时对电网未来建设和用电需求做出科学预测，而且向社会公开征求意见。独立运营机构(CAISO)不拥有电网的资产所有权。另一方面，在预测和规划的基础上对5万千瓦以上的发电设备实行严格准入审批，类似国内的招标制电站。发电设备在建设前，除了达到环保、土地使用等要求外，要与准入管理机构协定好用什么样的方式、多高的上网电价等运行，也就是把自身进入市场后的经济效益情况评估清楚，包括投运电厂对电力系统和其他发电商的影响。整个准入评审的过程很复杂，一个项目仅评审和监管的费用就很高。此外，交易电量还是以长协为主，少量的现货交易。加州电力市场90%电量交易采取了年度长协方式，10%采取了实时竞价的现货交易。

即使在号称市场自由度最高的美国，而且在电改最带头的加州，最后实施的是严格准入，并不是随便建电厂，建完了相互竞争，“打”成最低电价。美国的市场比较讲成本，别看美国总统特郎普在竞选期间到上任之后嚷嚷着支持煤电，实际上美国煤电数量在下降。因为这两年天然气太便宜，燃气电厂效益比燃煤电厂好。而欧洲仍然有一些国家实行上下游一体化体制，例如法国电力目前仍然是发输配一体化，但营运服务仍然是欧洲最好的。

记者：为了推进能源转型，欧洲正在建设统一的电力市场，对电力改革有何启示?

周大地：

欧洲现在的情况也很复杂，欧洲在低碳化目标下推进电力联网、建设统一的电力市场，出现了如何公平分配利益的问题。因为各个国家自身资源条件差别太大。

比如说，法国电力体制是发输配一体化，电源结构以核电为主，电价是全欧洲最低的国家之一，因此欧洲其他国家进口法国的电时，觉得法国赚得太多，因此要求法国也要提高可再生能源的比例。这实际上是有点强制性的要求。法国于是提出到2025年，核能的比例将从目前的75%降至50%。实际从低碳角度讲这并不是必须要做的。

在所谓民主选举制度下，往往竞选双方都势均力敌，少数人就成为胜负的杠杆。德国主要政党为了争取少数绿党的选票，因此必须同意弃核，德国已经决定在2022年之前停用所有核电站，提出了到2030年使可再生能源占到总发电量的50%，到2050年占到80%以上的国家目标。这些年，德国努力推动可再生能源发展，大幅压缩传统能源发电能力，导致德国电价很高，特别是民用电每度合人民币2块多，这种民用电价在中国来看肯定难以接受。其实可再生能源根本没有参加上网竞争。德国新增的光伏发电、风力发电容量没有补上关闭核电机组造成的缺口，近年来反而增加了煤电发电量，电力行业二氧化碳排放量反而有所增加，这和他原来的政策目标也不一致。

所以说，欧洲的低碳发展目标与实际操作中成本合理化之间出现了很多矛盾。事实上他们也承认，这些矛盾往往是市场经济成本竞争解决不了的，对可再生能源的发展仍然需要特殊政策支持，甚至让化石能源配合可再生能源发展。

去年我和法国电力公司的几个领导都当面讨论过这个问题。其中，法国电力公司的高级副总裁、前亚洲部门负责人埃尔维•马世诺专门写过一篇文章，认为欧洲不同国家文化各有特点，批评能源政策和电力改革受一些所谓共同原则制约产生了很多矛盾，他也并不认可欧洲电改非要实行概念化市场化的一些东西。

记者：国内呢，从2002年开始上一轮电改到本轮电改，有哪些经验教训?

周大地：

可以说，2002年电改的设想是有些从概念出发的。应该说当时的世界银行和不少国际NGO还是起了比较大的推手作用。但国内也面临着如何形成电力市场，怎么把原国家电力公司高度垄断的传统机制推向市场，如何释放地方更多的积极性等问题，才决定将一个电力公司变成了若干电力公司。这对于我国电力上游大发展确实起了巨大推动作用。

一个国家电力公司难以应付当时的电力建设需求，投资渠道、建设能力等都受到限制，原有规划时对电力需求和发电增长速度估计也不足。五大发电公司成立后，中国的发电建设速度哗就上来了!包括地方能源公司。因为他们都要争取做大!2002年全国电力装机是3.5亿多千瓦，2005年开始快速增长，2006年新增容量首次超过1亿，现在总容量近18亿千瓦。

进入2010年以后，电力短缺问题基本上解决。随着应对气候变化的压力越来越大，从2010年开始，非化石能源也进入大发展阶段。2005年，太阳能发电可以忽略不计，风电装机容量约占全国总装机容量的0.2%;2010年，两者装机容量占比超过3%，到2017年约占全国的17%。

同时，化石能源的发展惯性又很大，火电装备制造绝大多数在国内，制造业作为背后推手力推火电建设。这边火电建设周期、制造周期没有放缓，那边的非化石能源增长速度又上来了，后来两边一块儿往前推，2012年以后每年新增装机仍然超过8000万千瓦，甚至过亿千瓦，随着经济进入新常态，能源电力需求增速放缓，于是电力行业从保供为主要目标，突然变为要进行供给侧结构性改革控制过剩产能，形成了这么一个矛盾。

现在火电亏损面超过60%，这些发电企业在亏损条件下争夺有限市场份额，发电设备利用小时数大幅下降。而且，这样也没有抑制住火电的建设热潮，去年煤电新增装机3800多万千瓦。

所以，我个人认为，目前，电力体制改革表面上看是热闹得很，好像上网竞争还降低了电价，但这是惩罚性的成本下降，不是真正的成本下降带来的效益。现在因为产能过剩而超量挤压生产者的盈余，是发电公司拿自己的亏损补贴电力用户，所以电价下降。这难道是我们期望的合理竞争，优胜劣汰吗?

记者：您认为造成电力行业产能过剩的原因还有哪些?

周大地：

实践检验真理，电改放开上游准入实际效果如何?我国在2015年下放火电审批权，当年批准火电项目从大约5000~6000万千瓦一下子增加到16000万千瓦左右，2015、2016、2017年社会每年新增装机超过1.2亿多千瓦。从实践上来看，这种没有管住准入的放权也违背了市场经济规律，因为没有人对整体的电力需求有所控制，还认为电力行业是以缺电为主要矛盾。结果2016年开始“取消一批、缓核一批、缓建一批”化解煤电过剩产能，到现在为止还收不了尾。

市场竞争条件下，由于价格变动、市场预测，理性投资人可能会防止冒险，这是理想状态。但实际上，在很多情况下，单独的投资人不明白整个市场形势。中国特别是这样，电力输入省考虑，多建设电厂，顶多以后不接受外来电，还可以拉动本地GDP;电力输出省考虑，电厂建设越多，可以争取更多政策，有能力低价竞争，所以谁都不愿意放弃投资。如果陷入恶性竞争状态，不管谁退出，谁的资本损失都非常大，其实都是中国人民的钱。

单纯依靠市场来抑制上游投入，不但时效过于滞后，而且经济代价也很高。我们不但多数煤电企业低利甚至大范围亏损，而且电网的建设如果从资本收益看也很低。当然电网还承担了许多社会公平性责任，也负担了不少可再生能源发展的系统成本。但当前电力价格的改革不是比搞所谓理想市场机制更有意义吗?

再一个，去年我国经济增速是6.9%，用电量增速是6.6%，电力消费弹性系数反弹到1了，我认为这也不正常。如果用电增速与经济增速的比是1:1，甚至还多的状态，就说明电力消费的单位经济效益没提高，我们在供应有富余的时候，更要考虑如何推动能源消费革命，甚至要更多地引进相应的信号机制吧。

记者：如何解决电力市场的新矛盾?

周大地：

我国化解煤炭过剩产能就是管住了准入，基本上淘汰了小煤窑，建设现代化大型煤矿。煤炭行业集中度提升促进自身更好地适应市场变化，煤价也从2015年低谷很快恢复到了煤矿现在挺满意的状态。

经过多年快速发展，电力市场不是可以无限扩大的，不像有些新兴产业，如共享经济的需求可以做大，有多大服务就有多少用户，现在电力市场不是这样了，我国2002年前后的电力工业形势跟现在完全不一样了。

要认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，回顾我们电力改革历史，认真总结现在电力市场主要矛盾究竟在什么地方，市场主体是什么，市场主体的问题是什么?我们要针对矛盾来解决问题，而不能说不管什么矛盾，还是用20年以前形成的一个思路硬套，我觉得这就是一个非常危险的事情。

改革是为了解放生产力，而不是搞所谓的某种概念模式改革，特别是这个模式不是你首创，那是从西方国家曾经试验过的状态下搬过来，他现在自己也搞不下去，也在琢磨很多新的矛盾怎么解决。

电力改革还要考虑更多的体制机制问题，如果过于强调利益的分散化和所谓的准入公平，推动的基本上是电力建设的分散化和碎片化，不但各个省都会追求更多的电力发展，甚至以后市县都可能要求更多的电力分散权力，这些问题更需要提前研究，解决系统的优化，以及相应的社会经济理论问题。防止被动承认既成现实，造成系统的非优化发展。