观点｜能源政策制定者需提高能力建设

2018-03-27 10:09:43 《能源评论》　点击量：评论 (0)

制定并执行能源规划与能源政策时，需要有科学依据，有定力，有战略目标和始终朝着这个目标前进的能力。政策制定者需提高能力建设文杨东宁

制定并执行能源规划与能源政策时，需要有科学依据，有定力，有战略目标和始终朝着这个目标前进的能力。

政策制定者需提高能力建设

文/杨东宁

能源发展与改革对于经济和社会发展具有举足轻重的影响，在制定能源规划与能源政策时，需要有科学依据，有毅力与定力，有战略目标和始终朝着这个目标前进的能力，从而避免政策变动影响能源发展与变革进程，进而成为宏观经济的扰动因素。

关注战略制定能力

常言道：“人无远虑，必有近忧。”能源战略与政策制定同样遵循这个道理，在能源发展过程中，很多困境和问题是因为战略规划能力不足所造成的，比如近期对于“煤改气”、“煤改电”究竟要不要继续推进的争论。客观上来说，如此大规模的去煤化运动，出现一些问题属于正常现象，关键在于政策制定者有没有预见到这些问题，对于哪些是可以事先避免的障碍，哪些是不可缩减的风险，心中是否有数。更为重要的是，政策制定者有没有想好在去煤化之上，中国能源转型的愿景和目标是什么。如果“煤改气”符合这个愿景与目标，那面对短期的困难就有了忍耐与克服的依据，如果部分群众因此受了冻，政府部门可以进行恰当的补偿，并及时安排过渡性替代措施。

当前，中国能源发展与转型有目标吗?党的十九大报告提出，要“构建清洁低碳、安全高效的能源体系”，这可以认为是目标愿景。能否有效实现这一目标取决于诸多复杂因素，其中，能源管理部门的决策和监管能力建设至关重要。例如，将最终目标进一步细化到可具体推行的时空坐标上，就是一种科学决策能力。

简单分析一个参考案例，上世纪70年代石油危机期间，美国便确定了自己的能源战略目标：能源独立，其宗旨是加快国内能源资源开发，促进能源多元化，从而将国际石油危机对美国能源安全和经济稳定的影响控制在一定范围之内，避免宏观经济、社会稳定和外交政策被能源对外依存所绑架。几十年来，美国政府在制定能源政策时，始终以能源独立为准绳，不断完善整个战略体系，否则可能会盲目实施，这做一摊，那做一摊，导致所有部门对宏观大政都没有完整把握，各个模块并不总能在一个具有建设性的方向上互补性发展。

目前，我们要摆脱针对某一物理区域或某一用能载体制定政策时的纠结情绪，需要继续在明确战略目标与战略路径上下功夫。前期要做好功课，明晰中国所面临的外部环境、内部环境，哪些是有利的，哪些是不利的，在充分考虑如何利用有利因素、克服不利因素的基础上，制定出具有可实施性的能源战略。

关注规划执行能力

一旦逻辑上具有自洽性的能源战略目标被确定下来，就应该坚决执行，不能走回头路。这时候，我们还需一个兼顾长期和短期、宏观和微观的决策支持体系，来保证战略与规划执行能力不断提升，保证落地政策的科学性。

还拿美国做例子，能源独立目标确定后，美国能源部做出了一个非常重要的决定，即能源建模。政府部门聚合了一批工程、商业、经济专家，来开发符合美国真实情景的能源模型，将其国内能源生产、国际能源环境、能源消费状况、宏观经济与能源交互等各个模块整合进一个系统，以此来模拟备选的能源政策对能源、经济、环境和安全方面的影响。每当有能源政策需要制定，美国能源部可以先期将其输入能源模型进行仿真。当然，并不是说美国颁布的能源政策完全是根据模型输出结果确定的，但起码它可以给予政策制定者一些启发，有时可能是一种人们没有想到的解决方案，有时可能是一种思考问题的新方式。

总之，有了客观的能源模型作为参考，可以让政策制定者摆脱“拍脑门”的决策模式。一个好的能源模型能够在真实情景基础上不断演化，提供客观有效的预测结果，从而避免不合适宜的政策捅出大篓子。退一步来讲，即便能源政策在推行过程中出了问题，如果有一个稳健的能源模型，可以评估哪儿走错了、哪儿走过了，然后进行系统性的优化调整，而不是出了问题就全部推倒重来，甚至走回头路，反反复复，最终可能一事无成。

能源建模是一项中国亟待开展的工作，同时它也是一项需要长期坚持的工作。美国能源建模从上世纪70年代开始，持续了几十年，先后经历独立计划(Project Independence)、中期预测体系(Intermediate Future Foreing System)、国家能源建模体系(National Energy Modeling System)三个发展阶段，至今仍在不断优化中。最初的模型因为漏洞百出，遭到了不少批评，但美国能源部积极吸收了这些批评中的有益因素，进而对模型进行修改完善，才最终得到了目前看来相当稳健的模型。

除了综合型的能源模型工具，也有很多针对某种能源的模拟，如建筑能耗模型、可再生能源模拟等。

关注政策沟通能力

信息技术的突变带来的是一个认知资源稀缺的时代，不仅商业竞争要争取人们的认知资源，能源政策的制定与推行也不例外。如果处理不好政策沟通问题，项目推进难度将大幅度增加。只有在社会认知和社会沟通上做好文章，才能将政策落地的阻力最小化。

社会沟通不是一个直线管道，这边信息进去，那边接收，因此，政策沟通不是做简单的宣教，也不是做简单的政策披露，它需要有长期的互动。

基本上，政策沟通应该传递两类信息：一类是属于意图的，即政府部门为什么要这么做，其意图是不是为了人民利益，是不是为了解决实际问题;另一类是属于内容的，即为什么选择这种技术路线、方法路径为什么是这么确定的等等。相对应的，群众会形成两种思考，第一是政府这样做有没有价值，第二是这些价值跟自身利益是否一致。只有这两个问题都能得到肯定答复，政策的接受度和支持度才会提高。

如果没有这种社会舆论氛围，能源改革将举步维艰。

(作者系北京大学战略研究所所长)