深度｜张国宝：中国电力体制改革的实践与经验

近年中国迅速崛起为世界上最大的能源生产国和消费国。上层建筑必须和经济基础相适应，在长期计划经济体制下形成的能源管理体制需要不断深化改革，逐步改革阻碍生产力发展的制度因素，以适应发展了的经济基础的需要。

改革开放以来不断深化的能源管理体制对促进能源生产力的发展起了重要作用。其中电力和铁路、民航、通讯曾被称为四个垄断性行业，它由计划经济体制下的电力部演变成政企不分、厂网不分的国家电力总公司。2002年起实施了对电力体制进一步的市场化改革，主要内容是进行了政企分开、厂网分开和主辅分开。电力体制改革涉及面广，争论也多。对于历经争论、几易其稿的电力改革最后形成“共识”是一个漫长而艰难的过程。

作为这一改革的参与者，回顾总结改革方案的形成过程，对能源领域的其他改革，乃至对其他经济领域的改革有借鉴意义。任何一个改革都不是理想化的，都需随着历史的变迁不断进行调整、完善，改革是不断深化的过程。2002年进行电力体制改革以来的十年间，中国电力工业飞速发展，装机容量从2001年的3.386亿千瓦增加到2012年的11.44亿千瓦，赶上了美国，成为世界上电力装机容量最大的国家。电网从六大区域电网基本互不相联到形成包括西藏和海南岛在内的全国联网。但毋庸讳言，对电力体制改革是否成功仍争议不断。也有人认为电力体制改革停滞不前，甚至认为不成功。在更广泛的油气、煤炭、新能源领域要求价格和审批制度的改革呼声也很高。另一方面国际国内的能源事务发生着重大变化，国际上也在研究中国的电力体制改革，借鉴中国电力体制改革的某些做法。针对社会上对电力体制改革的种种议论和看法，我在本文中也提出了评判一项改革和一项制度正确与否的标准，坚持实践是检验真理的唯一标准的准则，充分肯定自改革开放以来邓小平同志提出的“摸

着石头过河”的渐进改革过程，兼顾推进改革和考虑社会承受能力，在维护社会稳定的前提下稳步推进改革的做法。

一、电力体制改革方案形成的过程

1.多家办电引入竞争

20世纪90年代末，相对民航和电信改革，要求对电力体制进行改革的呼声很高。过去政府管理经济的架构很大程度上受到苏联的影响，设置了很多专业性的工业部门。随着中国经济体制改革的进行，众多的专业部门被撤销归并成几个综合性的管理部门。

改革之后，许多专业性的部门没有了，相对集中和精简了。其中有一些专业部门变成了企业，这些企业既管了一些企业性的事情，但又继承了原来部门政府管理的部分职能，电力也是这样。过去的电力部演变成了国家电力公司，国家电力公司仍然行使部分政府行政管理职能，也有企业管理职能。当时有这样一种说法，庙里有这么多的菩萨，只把菩萨请走了还会有其他的菩萨来，所以要先拆庙后搬菩萨。这一涉及几十个部委的动作，涉及的机关干部起码有好几万人，这么大的改革需要很大的魄力。

回顾来看，这是我国改革进程中一个非常重大的步骤，也是一个阻力比较大的步骤。第二步是对一些已经变成公司但又兼有行政管理职能的机构进行进一步改革，首当其冲的就是电力、民航和电信部门。如果让这些部门自己改自己是很难的，需要一个综合部门设计改革方案。这个任务落到了当时国家发展计划委员会头上，体改办以及被改革的几个部门的同志参加了改革领导小组的工作。

电力体制改革比较有共识的首先是政企分开，把政府的职能从原来的国家电力公司剥离出来放到政府部门里去;第二个是改革的模式，大家比较统一的看法就是政企分开、厂网分开、主辅分开。发电企业和电网输配业务在改革之前均属于国家电力公司，把原来属于国家电力公司的发电企业剥离出来，不是垄断，不由一家公司办电，而是允许多家办电，允许多种所有制办电，引入竞争。多家办电实际上是两个步骤：一个步骤是把原来国家电力公司所属的发电企业剥离出来，组成了五家发电企业。五家可以相互竞争，根据企业的服务和其他方面的能力进行竞争。另一个重大的步骤是原来国家电力公司范围以外的发电企业也允许参与竞争，就是多种所有制都允许参与到发电领域中来，包括外资以及中外合资、民营企业，也包括非电力部门的企业来办电。例如香港华润、台湾的台塑，煤炭行业的神华、同煤集团，民营的协鑫、珠江，地方投资主体的河北建投、江苏国信、粤电等，都办了一些电厂。现在从事发电的企业近上百家，原属于国家电力公司的五大发电公司所占发电容量的比例现在连一半都不到了，引入了多家办电的竞争局面。

改革过程中比较难的是电网怎么办?有人提出电网也可以引入竞争，类似于把发电变成五大公司一样把电网也变成几个公司。曾经有过设想，按照原有的六个电管局(东北、西北、华北、华中、华东、南方)变成六个电网公司。但是也有人提出，就算把电网变成六个电网公司，在任何一个电网公司的管辖范围内它还是一家。例如东北网，在东北地区内，也不可能把南方电网的电送到东北去跟它竞争，所以在它的范围内还是自然垄断，只是这个自然垄断的范围从全中国变成了某一个区域而已，所以这个改法不行。也有人主张电网不能拆分，应当是全国“一张网”。

电力改革碰到了很大的阻力，电力部门和其他部门的一些同志对厂网分开，还要拆分电网觉得难以接受。新中国成立以来都是这样的体制，并且发展成现在有相当规模的电力工业，现在给拆了，心里不好受。但是社会舆论都认为应该要进行政企分开和厂网分开，这已经是大势所趋。再进一步把电网分开的意见阻力就大了。最后归结起来电力体制的焦点是：到底全国是“一张网”还是“多张网”?高层也有不同看法。电力体制改革到了具体方案设计的阶段，遇到了很大的难题。

国家电力公司是被改的对象，厂网分开直接关系到国家电力公司的拆分，不仅仅是发电企业分离出去，还有电网公司拆不拆的问题，这要比现在想象的复杂得多。为了形成改革共识，当时组织人去国外考察，借鉴其他国家的电力管理体制经验，举办了很多国内外的研讨会和座谈会。电网能不能拆开，成了当时电力体制改革方案能不能出台的一个焦点问题。社会上也很关注，大家提出了各种建议，有主张分开的，也有主张不能分开的，各抒己见。

我们搞过很多大的研讨会，也请了很多国外的咨询机构和能源机构，比如高盛、美国剑桥能源研究所都来过，别的一些国家也介绍了他们电力管理的经验。一些投行为了找商业机会也来出主意，想以后帮助这些企业上市，达到某种经济利益。其实全世界各国电力管理模式没有哪个是完全一样的，大家公认是最好的，每个国家都能遵循的模式是没有的，包括西方国家，也各不相同，当时各种意见鱼龙混杂。由于在这个问题上争议很大，电力体制改革搞不下去。江泽民总书记也亲自过问，电力体制改革为什么到现在还没有改成?到底有什么阻力?分歧在哪里?他直接打电话给曾培炎同志。实际上，最后问题就集中到“一张网”还是“多张网”上了。

为什么后来变成了国网和南网?由于当时已有从天生桥向广东送电，有了从西南部往广东送电的雏形。在电力体制改革之前，实际上已经开展了一系列西电东送工作，在此基础上，已形成了云南、贵州、广西、广东联网的雏形，其余的不再拆分。所以说后来形成的国网、南网是各种意见，包括高层领导意见协调统一的结果，也是根据当时中国电网的状况作出的决定。曾培炎副总理在《西部大开发决策回顾》一书里面回忆说，电力体制改革的主要背景是二滩弃水，还有就是西电东送。2000年夏天中共中央政治局在北戴河召开会议。李长春同志当时任中共广东省委书记，提出广东经济发展迅速，缺电问题已成为制约广东经济发展的瓶颈，要求在新的五年规划中为广东新增1000万千瓦电力。讨论中，到底是在广东建1000万千瓦，还是从贵州、云南向广东送电1000万千瓦，意见分歧较大。朱镕基总理极力主张广东不用再建这么多电厂，要搞西电东送，由贵州、云南向广东送电1000万千瓦，也是对西部欠发达省份的支持。这个意见最后在中央政治局会议上达成了共识，包括江泽民总书记也同意按照朱镕基总理这个意见办。按照这个意见，具体落实向广东送电1000万千瓦的方案。李鹏委员长在会上提出了一个建设性的意见，因为担心短期内向广东送电1000万千瓦有困难，即使在贵州或云南建水电站可能也来不及。李鹏委员长提出，把三峡的电建一路直流送往广东。三峡的输电方向是早定的，华东和华中是三峡电力的消纳地，以前没有考虑过把电送到广东，这是这次会议上定的。那时候已经开始进行三峡输电(三常线，三峡到常州)的招标。我们把三峡到广东这条三广线加进去，变成了两条±500千伏直流输电线路，打捆拿去和ABB统一招标谈判。这一意见很快被大家接受，这跟二滩初期有电送不出有些关系。二滩水电的建成正好是我国经济受亚洲金融危机影响的低谷时期，那个时候电力的需求并不是非常旺盛，二滩的电送不出去。那时每年都要开一次会，讨论怎么把二滩的电消纳掉，但是消纳不掉，没人要。到了丰水期的时候，计划外发的电一度只有2—3分钱。如何让二滩的电送出来，经研究后来建了三万线，从三峡到万县用500千伏交流联起来，让“川电出川”，想办法把四川的电送到华中、华东。二滩这件事说明了我国电力需要在更大的范围进行配置。原来川渝和华中电网是不联的，川渝是一个网，华中是一个网，由于建了三万线，才把川渝电网和华中电网联成了一个同步电网。三峡的电当时同样有这个问题，不像现在三峡电谁都觉得好，以前三峡电分给谁谁都不要。找重庆谈，重庆说千万不要分给我，我们重庆为三峡建设移民做了这么大的牺牲，你还要给我。

湖北说湖北水电这么丰富，我不要。当时的分配是沿江都有份，包括河南、安徽、江西都属于分电的地区。河南说我有这么多煤，以火电为主，三峡电就不要给我了。找江西、安徽，他们说我们是农业省，经济欠发达，也不要这么多电。只有江浙沪没有说过这些话。因此三峡电往广东送，在当时情况下是非常正确的选择，使三峡的电在更大的范围内消纳。

方案还包括了离广东很近的湖南鲤鱼江电厂上马扩建两台30万千瓦火电机组，直送广东，一共凑足了1000万千瓦，满足了广东的目标，这就是西电东送的南线方案。西电东送方案发生在电力体制改革之前，从云南、贵州向广东输电的任务肯定是落到了云南、贵州、广西、广东电网的头上。当时云南、贵州、广西电网归国家电力公司管，广东是地方电网，合起来有了南方电网这个雏形。所以议论到电力体制改革的时候，和2000年以后决定往广东送电1000万千瓦有关，这是形成南方电网的基础。提出搞两个电网，既吸收了主张电网不拆分的意见，也不是以前讲的六张网，确实是一个折中的意见，过去争论的两种意见都吸纳了一部分。

这个方案出来以后，各方面基本上认可，但不是没有阻力。比如说，当时海南省认为海南电网是独立的，南方电网没电送给海南，海南也没电送给南网，为什么海南要进南方电网?最后决定建海底电缆把海南和南方电网联起来，海南才同意了。另一个问题，原先广东省的电网投资主体实际上是广东省，并不是中央资产，当时南方电网中作为地方电网的广东电网资产最多，大股东应是广东省，但后来把南方电网，包括人事任免收到中央管了，在大的形势下广东顾全大局也同意了。

10年过去了，基本上按照改革方案进行了改组、建设，实现了向广东送电1000万千瓦，最后还超了。结合我国拉动内需的战略，开展了西电东送，南方电网打得很漂亮，让大家确实感受到了南方电网的作用。现在两张网的架构比较稳固了，但是后遗症也有，不是完全没有。当时往广东送电还有其他的方案，把福建和广东联起来。从东南沿海来说，福建和广东都是经济比较开放发达的地方，把这两个省的网联起来是顺理成章的事情，但是后来由于变成了国网和南网，至今福建和广东还是没有联起来。从电网的规划来说，应该把这两个地方联起来，这是留下的一个后遗症。

2.电监会与英国模式

中国的电力改革方案很大程度上参考了英国模式，成立电监会也是借鉴了英国做法。电网在某一个特定区域内的垄断性实际上没有改变，再怎么分，在一个区域内还是自然垄断。因此，如何做到公平交易，加强对自然垄断的监管是必须考虑的。发电侧形成了竞争关系，多种所有制都可以办电，发电厂把电卖给电网，电网是不是公平对待所有发电的企业?游戏规则需要有人来监管，所以出来了电监会。

电网公司在某些方面还保持了垄断特征，为了保证各种电力企业都能够公平地竞争，需要一个电力的监管机构，也就采用了英国模式。电监会，顾名思义就是要对电力行业的游戏规则进行监管。这是过去在政企不分的情况下，或者是在老电力部、老电力公司的情况下所没有的新机构。这届新政府把电监会和能源局又合并成新的能源局。有人把设立电监会称为政监分离，把电监会和能源局合并称为政监合一模式。

水电基本上按照一个流域给一个公司，不再拆分，比如说黄河上中游，就划给了中电投。一个流域基本上是一家公司，没有把流域里的电站再进行拆分，留了一些调峰水电站给电网公司。另外还留出了970万千瓦发电资产，将来出售变现后用来支付老职工退休金，主辅分离解决历史遗留问题的改革成本，以保持社会稳定。这个决定现在看来也是非常正确的。

3.“墙内开花墙外红”

现在有些人认为电力体制改革不彻底，甚至是失败的。看问题要有历史唯物主义的视角。全世界没有哪两个国家的电力体制管理模式是完全一模一样的。法国电力至今为止依然是国有，它依然属于法国政府，而且还是厂网不分的，全部核电站都归法国电力管。看到中国的电改，他们也想改，曾经他们也想民营化，也想做厂网分开，但立即引起了法电职工罢工，法国政府就不敢改了。

第二个例子是日本，日本和中国不太一样，每个区域都没有能源，不像中国有一些地方有能源，有一些地方没有能源。因此，日本的电力基本上是每个区域自求平衡，而不是像我们这样要把贵州的电送到广东去，他没有这个需求，他们互相之间也联结，但是这些联结完全是属于保安电，这是日本的特色。中国的国情和日本完全不一样。

美国的情况则更加复杂。例如，美国最大的发电企业杜克公司，在美国六个州经营电力，既经营包括火电、水电、核电、风电、太阳能的发电业务，也经营输电、配电业务，是一个厂网不分、输配不分的全能公司。

其他发展中国家就更没法和中国比了，例如印度有五个管能源的部门，缅甸还有两个电力部。俄罗斯和中国是一样的，实际上中国的电力体制是苏联帮我们建立起来的。虽然苏联解体了，但是俄罗斯电网和发电还是一家，叫作统一电力公司。统一电力公司的第一任总裁是俄罗斯改革的设计者，曾任俄罗斯总理的丘拜斯。那时俄罗斯仍然是厂网不分。后来中国改了，对俄罗斯的触动很大，俄罗斯就比照了中国改革的模式来进行改革，厂网分开，把发电侧组成了六家大的发电公司，加上各加盟共和国的有了40多家发电公司。但远东地区仍然厂网不分，组成了东方电力公司。改革后网还是在一家，但是将输配分开，成立了一个全国的电网公司和一个配电公司。但经过几年的实践后他们发现输配分开的模式效率并不高，因为骨干电网和配网必须同步发展，而且应该使入网程序最为简化，减少建设和运营成本，而输配分开后反而使效率更为低下。所以，普京总统亲自召开电网发展专题会议，讨论俄罗斯电网发展战略草案和组建俄罗斯统一电网公司，决定把国家电网公司和配电公司重新组成统一的电网公司。俄罗斯的电力体制改革基本上是比照了中国的模式，我们是“墙内开花墙外红”。中国内部有这样那样的不满，觉得不够理想，但是别的国家从外部看中国的改革，看到中国飞速发展的电力事业，认为我们中国最成功，恰恰是好得很。其他国家发生了若干次大停电，但是中国没有发生，中国整个网架结构是非常清晰的，没有出现很多国家的重复、混乱甚至带有安全隐患的情况。这是由于中国有市场经济和改革的动力，也有当年计划经济比较合理的规划因素在里面。中国的电网在世界上是最好的电网。有的国家连频率都不统一，这反而成为了安全隐患。而中国没有这种情况，都非常清晰，电网的布局或者某一条线路

该不该建，大体是合理的，这一点是别的国家不如我们的地方。中国的电力这些年发展得这么快，别的国家羡慕得不得了，我们也很自豪。中国一年建一亿千瓦，这么快的速度，在别人看来是一个奇迹。

不干这个事的人，可以坐而论道，当批评家。批评家非常容易当，因为既不用负责任也不用实际操作，但是当实际操作的时候，碰到的复杂问题比纸上谈兵难得多。

电力体制改革或者其他体制改革是个渐进的过程，一开始肯定有不完善的地方，还有需要进一步改革的地方，有批评的意见有利于不断深化改革。但是，衡量一个改革是否正确成功的标准应看是否有利于生产力的发展。电力体制改革十年是我国电力事业发展最快的十年，也创造了世界电力发展史上最快的发展速度。如果没有竞争机制，如果没有发动多家办电的积极性是做不到的，这是电力体制改革的主流。电力体制改革为整个国家的经济腾飞作了重大的贡献。

4.摸准了先走一步

有一种观点认为，电力体制改革没有达到国发〔2002〕5号文件要求的市场化目标，原因是国办发〔2007〕19号文和5号文都没有写出电改的时间和进度表。给出一个时间表好还是不给时间表好?能不能给出时间表?改革的总体指导思想是“摸着石头过河”，先完成一步，在这个基础上，在时机成熟的时候再迈出第二步。

回想改革开放30多年来走过的路，举个例子，当时人民银行的贷款贷多少钱还由国家计委来分配，在当时是很合理的，这样不乱，民航都归军队管，但是今天来看可能是一个笑话。但这是一个过程，不可能非常理想化。不顾历史发展阶段，全盘模仿照搬西方国家的做法，不是走有中国特色的社会主义道路，改革可能是失败的。俄罗斯的休克疗法，全盘私有化都不成功，输配分开也走了回头路。改革是一个渐进的过程，是大家认识逐渐深化的过程。铁路改革一放就是十年，还是电力体制改革迈出了步子好。

为了支付主辅分离的改革成本，方案中还设计了647万千瓦和920万千瓦的两笔资产，这些资产的处置后来也引发过争议。电力部门过去是一个完整的系统，不光是发电，还有输配电，还有施工企业。施工企业又分了两大类，一类是电站的施工企业，一类是电网的施工企业，几乎每个省都有这样一个公司。这些公司都属于老电力公司管，这部分改革后归谁?当时电力体制改革的意见是明确的，在适当的时期要把它剥离出来，叫作主辅分离。改革的思路有几种方案，把辅业下放到各个省，但这些辅业企业不干。为什么他们不干?

因为他们长期是以“中央军”的身份出现，现在要下放到地方，怕吃亏，怕被歧视，架子身段放不下来。我们不希望在改革中产生过多的社会矛盾。如水电建设企业，当时效益并不好，离退休职工非常多。

我们改革有一条经验就是“摸着石头过河”，看准了的就改，不是一次都到位，如果想一次都到位，可能社会的负担就比较大。如果只做政企分开、厂网分开，虽然老电力部的人有意见，但是还不会波及到下面去。如果再把输配也分开，把主辅也分开，波及的人就更广了。比如说把各个地方的供电局划给各个地方政府管，或者是把施工企业划给地方政府去管，由于离退休职工这个包袱非常重，地方政府愿意不愿意接都是问题。这些问题都搞清楚再去改的话，估计两三年也改不动。走一步总比不走要强，所以当时就先完成一个阶段性的任务，这个阶段性的任务就是政企分开、厂网分开。第一个阶段性任务基本上达到了，把可能会引发更多反弹的问题留到以后适当的时机再去改。如果什么都想一步到位，可能三年五年都改不动。三年五年后情况一变说不定不改都有可能，就像铁路改革一样。现在有一些人在批评电力体制改革，他们应该从当时的历史背景看这个问题，那就比较好理解了。电力体制改革迈出了重要的一步，即使放到国际上比较也是重大的改革成就。

5.“主辅分离为什么会滞后”

有观点认为，电网在分离辅业方面滞后。但这不能怪电网。有人说电网公司不愿意分离。其实不是，电网公司是愿意分离的。这些施工企业参差不齐，有一些还不错，有一些就很糟糕，电网公司怕长期捂在自己手里面，包括已经离退休的劳保问题怎么解决?谁来照顾他们?电网公司承接了原电力部的老干部工作。按道理，电力公司分家了，不应该是电网公司一家来承担。电网公司现在已经是企业了，不是政府，凭什么还要承接电力部的这类工作?但是现实情况就是这样。电网公司找过政府多次，希望尽快地把辅业剥离出去。为什么电力体制改革以后若干年都没有完成这个任务?5号文件下了以后，主要的任务目标达到了，实现了政企分开和厂网分开，大的格局已经形成了。这时机构也发生了很大变化。电监会成立后，电力体制改革领导小组交给了电监会，但是电监会一家来挑起改革的任务确实很困难，它是国务院直属的事业单位，一个事业单位去做这么大的动作，去进行主辅分开，或者是其他的改革，没有政府部门强有力的支持，确实很为难。有几个部门绕不过去，一个是国家发改委，一个是国资委，电监会既没有干部任免权也没有资产划拨权，怎么改?

所以后来就出现这样一个结构，组长是国家发改委主任来当，而办公室放在电监会，有什么事还得到国家发改委来开会，很难有效开展工作。主辅分开，电网公司是愿意的，但是分开以后交给谁，就是一个麻烦了。一种意见是施工企业下放到各个地方自己找饭吃，相当于现在建筑公司一样，这是一种市场化改革的想法，但是这个方案的阻力最大。另一个简单的操作办法是把所有的辅业、施工企业再成立一个公司。这个过程中，又发生了两件事情，一个是2008年的雨雪冰冻灾害，还有一次是汶川大地震。在这两次救灾中，电网的施工企业发挥了巨大作用，如果没有施工企业统一调动，后果不堪设想。四川汶川地震最严重的重灾区，一个是汶川，一个是茂县，电网全部垮塌以后，才知道这个网不是电网公司的，也不是地方的，而是私人的，是希望集团的，抢险时还得要求电网公司上。后来电网公司根据这两次救灾的实践提出电网的施工队伍还留在电网公司，而不要分出去。现在这个剥离方法简便易行，也满足了施工企业不愿下放到地方，或者完全独立走市场化道路的需要，主辅终于分离了，满足了舆论的需要。如果走市场化，就应该让它自己独立，让它自己找饭吃。

6.关于竞价上网

实现竞价上网也是电力体制改革希望最终能做到的目标。其实在2002年电力体制改革之前的1999—2001年，受1998年亚洲金融危机的影响，我国用电需求下降，一度有过供大于求的情况。后来成为严重缺电省的浙江当时也一度电力供应宽松，所以率先尝试了竞价上网。他们引进了国外的竞价上网的报价软件，结合浙江省的情况进行了修改，通过计算机自动比对，择优调度上网。电力系统的其他单位参观了浙江的做法，试图推广。但亚洲金融危机的影响很快过去了，2002年起全国大部分地方又变得缺电了，浙江省尤为严重，竞价上网已难继续下去，自动消亡了。电力体制改革之后，有的同志仍想推动此事，于是新成立的电监会把电力供应相对宽松的东北电网作为试点，推行竞价上网，但实施不久，包括电网公司和几大电力公司的同志纷纷反映问题，认为竞价上网时机还不成熟，条件还不具备，企业亏损，要求停止试点。不久，这项试点也告终止。

总结我们尝试竞价上网的实践，这是需要一定条件的，电力供应相对宽松是首先必须的，还需要定价制度等的配套改革。前几年电力供应一直偏紧，通胀的威胁领导十分重视，煤电矛盾突出，尽快解决电力供应紧张成了主要矛盾，竞价上网一直难以实施。现在社会上对电力体制改革的意见有相当部分集中在价格改革上，把电价改革看作是电力体制改革的重要内容。其实，在现在的体制下这应属于价格改革的范畴，这需要在一定的条件下继续探索。

电力体制改革是一种渐进的过程。输配是否应该分离?输配分离要和整个社会的进步、社会能够承受的能力相匹配，还要和其他的改革相匹配，比如说价格体系改革。价格体系不到位，输配怎么分开?社会上还有人建议应制定能源法，使能源管理体制改革有法可依。能源局2007年发了一个征求意见稿，但至今一直推不下去。因为它涉及方方面面。究竟难在哪里?各部门都想把自己部门的一些权力、一些诉求放在法律里，想把三定方案没有解决的问题通过法律来解决。但是不能用法律解决三定方案没有解决的问题，电监会和能源局的关系没有扯清楚，电监会希望在电力法中明确电监会的地位、职权，这样的问题靠电力法能扯清楚吗?这就为修改或制定法律增加了难度。电监会现在又取消了。没有把电监会的法律地位放在法律里是对的。

7.“改革要和生产力发展水平相适应”

有些人认为，我国电力体制改革启动后，并未建立竞价上网的市场机制，市场化改革仍停在路上，目前电力体制非计划非市场，最为糟糕。但事实是在总的改革开放大局下，电力体制改革迈出了历史性的步伐，开创了很好的局面。任何一个改革都是随着历史的变迁在不断地进行调整完善的，不能拿后来的认识简单来衡量改革渐进过程中一些做法的对还是不对。目前改革的过程充满着艰险和不同意见。

“摸着石头过河”，不争论，这是邓小平同志给我们留下的很大的精神遗产。当年因为有人对搞不搞特区有不同意见，为了化解这个矛盾，有人向邓小平同志建议，是不是派个调查组到深圳再去搞一次调查?

邓小平同志说，时间宝贵，不搞争论。如果我们不断地争论，恐怕连深圳特区都搞不起来。我们现在不要忘记他这句话。电力体制改革能走到今天这个局面是非常不容易的，接着往下走，不能凭空设想，应该立足现实。

8.我国能源体制改革的方向

社会上对电力乃至整个能源体制的改革十分关注，有很大的期许，但毋庸讳言，关于改革的方向和改革的内容也有很多争议。例如：电力体制改革，有人认为应将电网进一步拆分，应该进行输配分开。对电价、油价、气价形成机制应进一步进行市场化改革。但如何进行市场化改革也缺乏具体的操作内容，多数停留在口号式的议论上。对原油、天然气进口权是否应该放开等等都是社会热议的话题。

什么是大家心目中最理想的能源体制模式实际上是不清晰的。

二、经验启示

总结和回顾电力体制改革的过程，有一些启示性的经验。

第一，世界上没有统一的电力或能源体制模式，采用什么体制要根据各国的国情、发展阶段而选择，并且在发展过程中逐步调整完善。西方资本主义国家采用的电力或能源体制也是五花八门、各不相同。例如：法国电力至今仍是国有独家经营的模式，美、英、日、德采用的体制也各不相同。美国在美洲大开发后逐步发展起来的电力体制推崇自由化的模式，结果网络不清晰，事故频发，连他们自己都承认美国电力系统目前在世界上并不是最先进的。俄罗斯的电力体制正如前所述，普京总统亲自开会部署，还在调整。中国的能源管理体制究竟好不好，在世界上没有参照国，还是要根据中国国情和发展阶段走中国自己的道路。

第二，别的国家采用什么体制不是我们衡量体制和改革正确与否的标准;在电力体制改革中“一张网”还是“几张网”也不是电力体制改革正确与否的标准。衡量一个体制、一项改革正确与否的标准是看该体制和改革是否有利于生产力的发展，是否与该国的发展阶段相适应，就像检验真理的唯一标准是实践一样。而我们有些人习惯拿外国是怎么做的来批评我们的体制，尤其喜欢拿发达资本主义国家的体制为参照衡量我们的体制。但是美债、欧债危机的发生，美东大停电的事实告诉我们，资本主义制度并不是十全十美的。

第三，电力体制改革十年来特别是近五年来我国电力建设和技术进步空前。近五年新增装机容量是前55年的总和。十年新增装机容量超过7亿千瓦，相当于一年一个英国的装机容量。水力发电五年新增装机容量是自1910年中国有水电以来95年装机容量的总和。2011年底水电装机容量总和达到2.3亿千瓦，居世界第一。新能源发电异军突起，中国的风力发电十年前在世界上还默默无闻，十年间装机容量达到6000万千瓦，崛起为世界第一风电大国。十年过去了，物价上涨，但电力建设成本不升反而稳中有降。这十年中国的电力发展创造了中国电力建设史上前所未有的速度，也是世界电力建设史上前所未有的速度，电力没有拖国民经济发展的后腿，相反发展速度高于国民经济发展速度，保障了我国经济持续稳定快速发展，结束了长期困扰我国经济发展电力短缺的瓶颈制约。电力技术和电力装备也迅速赶上了世界先进水平。通过引进—消化—吸收—再创新我国在世界上创造了多项第一：第一个开发了百万千瓦风冷机组，第一个生产60万千瓦循环流化床锅炉，生产建设运行世界上电压等级最高的±800千伏直流输电和1000千伏交流输电工程，生产建设运行33台百万千瓦超超临界机组，等等。我国迅速崛起为世界上最大的能源生产国和消费国，13亿人口的大国年人均能耗上升到2.7吨标准煤，略高于世界平均水平。

作为世界上最大的能源生产国却没有设能源部，在世界各大国政府中能源管理机构最小。这说明了这十年我国电力和能源生产力得到了极大的解放和发展，我国的电力和能源体制是适合我国现有发展阶段的体制，我们的体制比许多资本主义体制更具优越性。不能罔顾事实把我国的电力和能源体制改革说得一塌糊涂!这种唱衰我国建设成就和改革成果的论调不符合事实。

第四，我国改革的一条成功经验是“摸着石头过河”，看准了的、成熟了的就改，一时看不准、尚不成熟的缓一缓待时机成熟了再改。实践证明我国的改革方法要比苏联解体后采取的休克疗法和激进的私有化都要成功，也为世界所公认。

第五，改革必须配套进行，电力和能源体制的改革必须和价格、政府管理机构改革、投融资体制改革相适应，要和法制建设的进程相适应。除电力以外的能源领域还包括油气、煤炭、新能源，电力体制改革的基本经验同样适合于这些领域。社会上批评油气垄断在中石油、中石化少数央企手中，被戏称为“两桶油”。对油价形成机制和原油、天然气的进口权集中于两家央企手中批评意见很多，要求改革的呼声很高。在煤炭领域，计划经济时代延续下来的煤炭订货会进行产需衔接的方式正在改变，煤电矛盾引发了对电价改革的思考。新能源的崛起和挫折将新的改革课题放在了我们面前。已经二十多年的电力法、煤炭法有不少内容已不适应变化了的体制和形势，需要修订。能源法至今尚在研究中。

改革的根本目的是为了促进生产力的发展。我国在短时间内变成了世界上第一大能源生产国和消费国，但我国能源结构以煤为主非常突出，煤发电占了发电量的78%，核电只占1.97%，风电、太阳能虽然发展迅速，但只占发电量的2%。

近年来愈演愈烈的雾霾引起了社会的关注，警示我们应加快产业结构和发展模式的调整，加快能源结构的调整。经过这几年的快速发展，我国水电、风电、太阳能为代表的可再生能源发电已超过20%，今后的发展潜力依然很大。应该进一步增加核电的比重，世界上核发电约占全部发电的15%，而我国目前不到2%，这是造成煤在能源中比例一直居高不下的一个原因。应该加快完善电网结构，使新能源能在更大范围内消纳，改变弃风弃水的状况。我国能源结构改革没有终点，是与时俱进不断完善、与社会发展相适应的过程。我们需要的是改革和发展的弄潮儿，不是在改革发展大潮旁指手画脚、纸上谈兵的观潮派。实干兴邦，空谈误国。我们要理直气壮地走中国特色社会主义道路，面对别的国家的体制我们应吸取适合我国国情的部分，但不必妄自菲薄，处处照搬外国的做法。

张国宝 国家发改委原副主任，国家能源局专家委员会主席

本文节选自作者专著《筚路蓝缕：世纪工程决策建设记述》。