走出电改误区 深入分析电力市场化普遍规律

 

大致同期，中国也开始逐步改革高度集中的传统计划电力体制，并在90年代中期开始推进市场化进程。不过在2002年《电力体制改革方案》(国发[2002]5号文，简称5号文)确定的厂网分开等改革取得一定成果后，市场机制的探索却一度非常缓慢，直到2015年的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号，简称9号文)出台，新一轮电力体制改革才重新启动。新一轮改革是在理论界和政策界的争议声中推进的。

 

造成这种局面的原因在于，一方面，国内理论界对电力改革问题缺乏深入研究，未能充分理解中国电力改革的本质和内容;另一方面，发达国家的成功电力改革经验是中国电力改革的主要借鉴对象，却常被误读和过度嫁接，反而造成更多认识误区。电力市场化改革有其普遍性规律，同时也植根于各国的制度条件，所以全世界没有任何两个电力市场完全一致。尽管我们可以找出类型相近的电力市场，但细节往往差异巨大。实际上，对中国具有不逊于发达国家借鉴意义的国际经验，反而是来自常被忽视的转型国家。这些国家大都采用过以发达国家经验为基础的标准电力市场模型，但电改的实际效果却分化明显，原因即在于电力改革政策与各自经济体制转型的协调程度不同。

 

当然，中国转型与中东欧国家转型的性质并不相同，但电力体制改革却同样是整体经济体制转型的一部分。自党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制改革目标以后，电力体制改革也开始加速推进。这一改革不仅仅是为了解决电力行业的发展问题，更是为了适应和支撑经济体制由计划向市场的转型，因此中国电力改革同样是转型经济下的电力改革。这就意味着，电力改革的视角无法囿于电力行业，电力改革内容也不仅仅是电力行业内部的市场议题，研究中国的电力改革，必须将电力市场建设的普遍规律与中国特殊的制度背景紧密结合起来。

 

本文就是要从经济学视角系统阐释，电力体制改革必须从制度变革的角度才能明确正确的方向和路径。本文首先结合经济理论和国际经验说明构建竞争性电力市场的基本内容，即所有制改革、组织结构重组、市场机制设计、政府规制改革等方面的政策;然后剖析中国电力体制改革所处的特殊制度背景;接下来阐释中国电力体制改革的基本内容，说明国企改革红利与市场竞争红利的权衡是推动中国电力发展的驱动力量;最后评析比较了5号文和9号文的改革本质。

 

二、构建竞争性电力市场的基本内容

 

电力市场化改革就是令市场在电力资源配置中发挥决定性作用，准确地发现电力的社会价值，引导市场主体有效生产、有效消费和有效投资。电力难以大规模、经济性地存储，必须依托电网连接电源与负荷，生产和消费必须同时完成，系统必须保持频率和电压稳定以保证电能质量。电力商品是多种服务实时组合形成的复合商品，电力成本的变化受众多随机变量影响，具有极短时内的时变性，必须依靠集中的系统运营者才能准确且有效地发现。这些特殊性质决定了，普通商品市场的竞争逻辑无法直接嫁接到电力市场中。即便在最理想的假设条件下，充分的双边交易也难以发现真实的电力成本，也就是说，生产者和消费者即便直接见面，可以选择任何交易模式，也无法令市场价格达到有效水平，即无法等于系统边际成本，甚至无法实现市场出清。因此，系统运营者的角色和功能在电力竞争中具有关键性作用。它的作用就是代表市场供求两侧有效地发现系统边际成本，并令市场价格等于这一系统边际成本。如果系统运营者能够有效发挥这一作用，那么即便市场无法出清，也仍会实现特定均衡，是效率和福利最大化的结果。

 

因此，“市场价格等于边际成本”这一有效竞争的基本经济原理在电力市场中具有完全不同的表现形式——必须依靠系统运营机构代表所有市场主体实施电力边际成本定价，令市场价格等于系统边际成本，从而实现效率和社会福利的最大化。而问题的难点在于电力竞争不会自发形成，竞争的引入和维持必须要依赖于系统科一学的改革政策。从经济理论和国际经验来看，这些政策至少需要涉及以下几个方面。

 

所有权本身是对企业与市场边界的划定，所有制改革是支撑竞争性电力市场的基础之一。在世界范围的电力市场化浪潮之前，各国电力行业均被认为是自然垄断的。各国电力市场针对自然垄断的治理方式并不相同，有的采用国有化，有的则采用管制。随着电力行业技术经济特征的变化，发电领域的自然垄断属性消失，实行国有化的国家发现，继续维持国有化已经难以适应效率和福利提升的要求，于是私有化成为重要改革政策。国外各电力市场普遍都曾有国有企业存在，因此或多或少都具有不同程度的私有化特征。

 

国外电力行业私有化的基本依据是电力国有企业的低效率。电力国有企业经营并非以市场为导向，往往面临扭曲的经营激励，容易追求高成本的政治性或政策性目标，比如促进就业、落实宏观政策、承担再分配职责，支持国内一次能源和装备制造业发展等，这就导致电力国有企业往往成本高企、效率低下、服务落后。从国有资本的运营角度而言，国有资金的利用效率非常低，而其融资约束却非常宽松，极易造成国有资产的隐性流失。因此，电力国有企业往往容易成为政府财政的负担，从而成为私有化改革的对象。

 

当然，电力私有化在不同国家的实施程度并不相同。只有长期实行国有化的电力市场才可能采取比较彻底的私有化，比如英格兰和威尔士对整体电力行业实施了私有化，而同时也有很多国家仍保持了国有传统，比如瑞典仍保持了电网环节的国有化，而法国则仍保持整个系统的国有化。在私有制占主体的电力市场中，其改革的起点和重点往往并不是私有化，比如美国在20世纪80年代初，私人投资占发电容量的比例大约是80%，且结构分散。在联邦制国家中，各级政府对私有制的要求也不一样，这在美国和德国均表现得非常明显。对发展中国家而言，电力行业的私有化程度更是差异巨大。像英国那样的极端私有化比较少，多数国家表现为通过授权经营或绿地投资的形式允许私人资本的进入传统的国有投资领域，所以我们最常看到的国有资本和私人资本在电力市场中共存。

 

国有资本和私人资本在电力行业中的普遍共存，反映出私有化本身并不是提升社会福利的充分条件，单纯的私有化并不会产生经济收益，其效果取决于私有化之后的规制框架，而这又取决于政治和社会制度，因此行之有效的规制是私有化成功的关键。规制制度建立依赖于特定的制度资源，当这些制度资源缺失时，电力市场改革是很难有效推进的。因此，所有制改革必须配合组织结构、竞争和规制政策的变革才能发挥效果。

 

电力竞争的引入必须依赖于特定的组织结构。正如在他们的经典著作中所指出的，不同的组织结构下会产生不同的交易关系，从而带来不同的交易成本和效率水平。塑造电力行业不同交易关系的组织结构主要包括以下几个方面。

 

其一，纵向组织结构重组。不同于其他商品市场，必要的电力行业纵向组织结构重组是引入电力竞争的先决条件。在成熟市场化改革中，纵向组织结构重组主要是将竞争性环节(发电、零售)与自然垄断环节(电网)实现某种程度的分离。推动分离的主要因素来自技术经济特征的变化，特别是发电技术的进步和互联电网的出现导致了发电环节的自然垄断属性逐步削弱。分离的模式主要包括财务分离、功能分离、法人分离和所有权分离等。当然，关于是否分离以及分离模式的选择，在很大程度上也受制于政治因素的影响。

 

其二，横向组织结构重组。行之有效的竞争性电力市场都需进行必要的横向组织结构重组。横向组织结构重组是要在一定市场范围内形成足以支撑有效竞争的企业数量，从结构上抑制市场势力问题，实现公平竞争。横向组织结构重组除包括必要的分拆外，还必须实现:一方面，消除市场进入壁垒，保障市场的自由公平准入，这往往会与所有制改革相结合;另一方面，要维持竞争性的横向市场结构，这必须有反垄断制度的配合。需要注意，电力行业的横向重组对市场势力的影响远比传统行业复杂，一般意义上的市场集中度指标如HHI（赫芬达尔-赫希曼指数，用于测量产业集中度——编注），可能会引起误导。受电源类型、网络拓扑结构、电网调度模式以及许多随机因素影响，在一个看似竞争充分的市场中，单台机组甚至可能具有巨大的市场势力。横向组织结构重组与市场化改革覆盖范围紧密相关。

 

其三，系统运营机构的功能与定位。多数成熟的竞争性电力市场都对系统运营机构的定位和功能进行了改革，有的市场成立了独立系统运营机构(ISO或TSO)，有的则深度改革电网企业的规制机制。独立系统运营机构是在电力系统的横向扩张过程中产生，随着系统规模的扩大，电网所有权结构不断分散，因而协调不同所有者之间的利益关系成为系统运营机构“独立”的动因。而当电网的历史所有关系比较单一清晰时，ISO存在的必要性也大大减弱，此时，电网所有权与运营权的一体化是更有效的制度安排。

 

无论是独立系统运营机构还是受规制的电网企业，电网作为支撑竞争性电力市场交易的公共平台，必须对市场交易实现利益中性，但这不意味着系统运营功能和市场交易组织功能的分离，而是要求系统运营功能与市场交易组织功能有合理的、明确的分界。一般来说，系统运营机构的核心交易组织功能集中于现货交易。根据资源享赋条件、电源结构、系统可靠性等因素，系统运营机构对市场交易的干预可能扩展至远期，常见的是日前。

 

电力市场设计是一个极其复杂的问题，竞争性电力市场交易不会自发出现，需要遵循规律、系统思维、顶层设计，由于内容丰富，这里仅列举几项主要政策选择。

 

其一，批发竞争与零售竞争。无论是从理论上还是国际经验来看，构建竞争性的电能批发市场和辅助服务市场，支撑电能供求的实时平衡、稀缺输电容量的有效配置和支撑电网的安全可靠运行都是竞争性电力市场的核心内容。竞争收益也主要产生于建立在系统层面的批发市场中。至于零售竞争是否需要引入一直存在争论。不过基本形成共识的是，若竞争性批发市场不到位，零售竞争便无效率;即便批发竞争到位，零售竞争是否要引入仍取决于一些技术因素和制度因素。

 

其二，现货市场与远期市场。理论上，现货市场即实时平衡市场(基于系统操作所允许的最小时段)，只有这一市场才能向市场主体传递由系统运行产生的准确信号。由于现实约束和实际需要，许多市场中现货价格的计算周期并非基于最小时段，而是较长时段，比如日(比如英格兰和威尔士早期的电力库)，甚至周(比如巴西)。这种日前或周前市场，其本质是对实时市场的近似，其性质自然是现货市场。比较接近纯理论意义现货市场的例子是澳大利亚。而在另一类以美国标准市场设计为代表的实时加日前的设计中，实时与日前则有明确的理论性质区分，即实时市场是现货市场，而日前市场则属于远期市场。不过，在政策实践中，由于系统运营机构在日前市场中有大量干预操作，因此它们常被统称为现货市场。只是这种定义的混用给许多国内研究者带来了困扰。实际上，所有现货市场的理念均是同源，各国具体设计的差异来