电力价格监管权与监管信息披露国际经验

输配电价监管体系建设与实施极富挑战性，不同国家在其法律法规和经济管理体制之下，确立了与之相适应的电力价格监管权以及监管信息披露规制政策。经梳理发现，美国、英国的立法机关负责通过能源法条，赋予执法部门电价监管权，同时执法部门负责搭建全面、细致的电价监督管理机制体系;美国和英国为保障市场公平和用户权益，在电价监督管理中非常重视监管信息披露。

(来源：微信公众号“电价研究前沿” 作者：卿琛)

一、电力价格监管权

(一)美国

1.监管权利来源

美国输配电价实行联邦和州政府分级管理的体制，联邦层面在《联邦电力法》明确了联邦能源管理委员会 (FERC) 的定价监管权利。联邦能源管理委员会 (FERC) 是一个内设于美国能源部的独立监管机构。为保持机构执法独立性，FERC由总统提名并经参议院批准的五名委员管理，总统任命一名委员担任主席，根据法律，美国两党中每个政党的委员不能超过三名。FERC被授予批准州际间电力批发及输送价格的权力(approval of rates for wholesale sales of electricity and transmission in interstate commerce)，并在《联邦电力法》( the Federal Power Act)中予以规定，该法要求该机构确保批发价格“公正合理”，而不是“过度歧视或优惠”。2005年颁布的《能源政策法》(The Energy Policy Act of 2005)明确联邦能源管理委员会 (FERC) 为州际间电能传输制定以激励为导向的价格方案(incentive-based rate treatments)，并在《联邦电力法》(the Federal Power Act)中的第219条进行具体规定。州公用事业委员会(PUC)执行州层面电力定价监管权力。州一级的各地电力监管机构大体相似，以加州公用事业监管委员会(CPUC)为例，CPUC职责中包括了配电业务及电力零售市场的价格及服务监管、电力普遍服务监管、可再生电力收购监管等。此外，加州能源委员会(主要负责发放火电厂建设许可证和电力应急管理)、自然资源委员会(负责火电厂温室气体排放监管)、加州独立系统调度机构ISO(负责批发市场现场监控)也参与部分电力监管。

图1 美国联邦与州的电力价格监管权力划分

各级监管机构的监管范畴均在《联邦电力监管规定》和各州的《公用事业法典》中作了详细的规定，其中涉及电价制定、市场准入、许可证申请、企业兼并重组、接入互联、普遍服务、电网开放、服务质量、市场行为、会计和可靠性标准等内容。

2.立法与执法机构具体职责

在联邦层面，美国能源部(DOE)的任务是执行美国国会通过的能源法案，其中包括电力行业的监管和发展;美国联邦能源监管委员会(FERC)具体负责跨州输电的约150家企业输电价格监管，各州公用事业监管委员会负责本辖区配电价格监管。美国输电和配电价格在监管方法和程序上类似，在定价技术上没有本质区别，都是依据准入成本加准许收益的原则制定。美国能源部(DOE)主要负责制定和实施国家综合能源战略和政策，向国会和总统提交能源政策方案和建议，不具备直接监管职能。FERC 主要负责实施、管理和执行 EPAct 2005、FPA、NGA 以及其他监管电力行业的法规的大部分条款。在输配电监管方面，FERC 负责州际之间的电力传输经济监管机构，FERC 仅监管跨州界线的电力输送建设与定价，并监督大容量电力系统、发电厂和输电线路互连系统的可靠性标准。以FERC负责的输电价格核定程序为例，定价程序主要包括：

(1)企业提交核价申请。电网企业按照FERC规定格式提交经第三方会计师事务所审计的报表。输电价格核定后，输电企业每年、每季度都要填报执行情况报表，且上述报表都会在FERC官网上公开。由于美国输电工程产权多元化，一条线路可能由多个企业分段投资，每个企业都要提交核价申请表。

(2)依法核定输电价格。首先，由FERC会计部门对企业申报报表进行合规性审查。对企业提交的成本项目进行重点审核，剔除不合规成本项目。其次，由FERC输电定价部门进行定价监审。主要采取成本对比法，即对相同类型输电设备运维成本进行对比，要求电网企业对差异进行说明，并剔除不合理成本。最后，按照市场回报率核定每个投资方合理的输电价格。FERC根据不同电网项目风险不同分别确定回报率，不同地区的回报率也存在差异。

(3)输电价格调整周期。美国输电价格主要有定期调整和不定期调整两种形式。一是定期调整。FERC每年对输电价格执行情况进行审查，要求电网企业按年上报经会计师事务所审计的报表，如果成本出现较大变化，则要求电网企业进行解释说明，获得FERC审核同意后对电价进行调整。二是不定期调整。电力用户若认为电价偏高，或电网企业认为新增成本需要提高价格，均可向FERC提出调整电价的申请。由于输配电价可以及时进行调整，美国没有专门设置平衡账户机制。

(4)听取利益相关方意见。美国电力市场法律制度健全，虽然法律授予FERC和各州公用事业委员会输配电价格定价权限，但在输电价格核定期间和核定后，电力用户、电网企业或任何第三方均可以对电价水平提起行政诉讼，提交FERC行政法官裁决。行政法官通过听证会、书面沟通等方式充分听取各方意见后，做出裁决。听证会参与者包括电网公司、FERC等监管机构、消费者代表以及由监管机构批准参与的环保团体等。如果一方不服裁决结果，可继续向法院提起法律诉讼。

(5)在州政府层面，美国部分州准许公共事业公司或者私企来定价，政府制定费率计算方式并企业签订合同和协议，以防止价格波动超过上限。“美国电力市场 101 规范中”中讨论，各地区的电力监管手段存在差异。美国的一些地区选择放松电力管制，并依靠区域输电运营商(RTO)运营的有组织的电力市场来确定电力传输价格。FERC 监管这些通常涵盖多个州的 RTO 管理其输配电的项目。一些州目前仍然以运营输电、配电和发电基础设施的受监管、垂直整合的公用事业公司，FERC 不对这些公用事业公司进行监管，除非它们与其他州的公用事业公司进行交易。

(二)英国

1.监管权利来源

英国立法机构英国议会(包含上院和下院)审议并通过《燃气法》和《电力法》，其中与电力有关的职责和职能在《电力法》中规定。根据《电力法》赋权，商业、能源和工业战略部(BEIS)为电力政策制定和指导的政府部门，Ofgem为电力市场负责许可证发放与监管的监督与管理机构，负责电力价格机制的设计和市场公平的监管。英国电力市场主要由发电端、供电端、输电端、配电端组成，输电和配电端采用规定价格机制，由被授权相关许可的公司负责指定的区域，而发电端和供电端则采用自由的市场竞价交易。电力市场化改革后，英国目前有3 家输电企业，其中英国国家电网(National Grid)最大;配电企业有14 家左右。电价监管机构由下图所示：

2.立法与执法机构具体职责

BEIS的主要目标是保护现有和未来消费者关于管道输送天然气和通过配电或输电系统输送电力的权益。Ofgem负责具体监管电力的生产、输、配以及销售供应，以及相应环节公司的信息披露情况，在输配电企业的总收入披露后，Ofgem就会审查它们对消费者和服务的定价。执法机构保护的消费者的利益是他们的整体利益，包括他们在减少温室气体排放、确保向他们提供天然气和电力的安全以及管理局在履行其指定职能时的利益。Ofgem可以要求电力企业披露输配电价信息，并对发现和监察的发生违规行为的公司处以罚款和强制令(不包括违反消费者法而无法实施处罚的公司)。

二、关于电价监管信息披露

(一)美国

联邦政府层面，美国全国的输配电价在美国能源信息署(EIA)的官网披露。其中，在《Annual energy report》披露输配电价价格信息，包括具体的输电价格和配电价格，《Annual energy report》的支撑材料《Electricity Market Module of the National Energy Modeling System: Model Documentation》中会发布输配电价计算模型，以及相关参数。其文件披露频次为一年一次。

各州输、配电公司部分属于公共事业公司，其提供的输配电服务需要在输电网实时信息系统(OASIS)及时和准确提供输配电价和相关日常信息。其他公司定价的信息，一般在其州政府网站和公司官网披露价格，具体指标信息在10-k和8-k中可以获取。目前，美国对电网企业采取输配电准许收入监管，根据制度规定测算电网企业的准许收入，再除以电量就得出输配电价格。美国最大的五个输电公司(不包括田纳西河谷管理局)是美国传动公司、太平洋天然气与电力公司 (PG&E)、美国电力、艾克塞尔能源、杜克能源等;虽然输电设施通常为私人所有(联邦电力营销和州当局及合作社除外)，但许多输电设施由大型区域实体(即独立系统运营ISO或区域输电组织RTO)控制和运营。

(二)英国

经过首个8年周期，英国的输电监管从2021年4月1日起进入第二周期，执行RIIO-2模型，监管周期调整为5年。配电网于2023年4月1日起也进入第二周期。

披露平台方面，英国目前通过Ofgem官网披露未来将执行的输配电价，以及输配电价测算方法。在RIIO-2监管框架下，同样基于企业成本申报的基础之上核定输配电价，但监管机构只核定下一监管周期内价格或者收入上限，并且规定价格或收入上限年度下降的幅度。每个周期的监管信息在Ofgem官网及时、全面、详细的进行披露。具体如下图所示：

图2Ofgem官网披露的输电RIIO-2文档

披露机制方面，RIIO-2建立起涵盖“规则协商过程、核心规则、行业规则、企业规则”等信息在内的监管信息披露框架。以2020年12月披露的输电、输气RIIO-2监管信息为例：

(1)Ofgem官网及时披露了自2018年7月以来至2020年12月底的规则协商过程具体信息，呈现RIIO-2条例的如何形成和确立，包括利益相关者意见、电力企业反馈、Ofgem的阐述与对规则的思考完善等内容。

(2)公布了“最终决定-核心文档”，对RIIO-2的监管规则概貌、激励+创新+产出的通用规则、相对前一周期的规则变化等提供系统的披露与解析。

(3)提供“RIIO-2概述文档”，采用简化的图表方式，为用户提供精简、直观的描述。

(4)提供“技术附件”，涵盖了所有数据测算模型。

(5)提供包括输电(ET)、输气(GD)、ESO的行业监管信息披露文档。主要披露行业层面的监管信息。

(6)提供包括国家电网输电公司(NGET)、苏格兰水电传输公司(SHET)、苏格兰输电公司(SPT)等三家输电公司监管信息披露文档，反映企业层面信息。

每年电网公司必须根据Ofgem的RIIO(收入=激励+创新+产出)输配电价格控制报告其业绩和成本，电价与电量情况，同时整体数据将在Ofgem进行及时披露，以受社会公众监督。为了确保消费者的价格合理，价格控制限制了输配电价格的上升幅度并规定了公司运行效率，这些考核指标提供了价格监管的基本资料。RIIO 价格控制旨在鼓励电网公司在实现可持续能源行业方面充分发挥作用，并以给消费者实现合理价格为主要目标。根据 RIIO，每家公司都必须报告以下几个的情况：

(1)电力可靠性。企业能够提高电力网络可靠性，减少电力中断的次数和持续时间。(2)电网连接广度。公司如何为连接到网络的客户提供更好的服务。(3)客户服务。激励公司提供良好的客户服务并倾听利益相关者的意见。(4)社会责任履行。公司将采取更多措施帮助弱势客户，特别是在停电期间。(5)环境。公司必须减少碳排放和其他环境影响。(6)安全。公司获得资助以确保网络保持安全并符合可持续与安全执行标准。