【电改新思维 六】国办发文，转供电市场长效科学治理迎来曙光

[篇首语]

距离国家发改委面向社会征求意见不到9个月，国务院办公厅《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》(国办函[2020]129号)便正式发布了，这在一定程度上也反映了这份文件的重要性和此项工作的迫切性。

为此，国办发文是基于什么样的背景？文件究竟讲了啥？对转供电市场有什么影响？未来转供电市场发展导向何方？今天咱们一起来探讨探讨！

一、国办发文背景

公用事业与人民日常生活息息相关，是城镇经济运行和社会发展的重要保障，直接关系社会公众利益和人民群众生活质量。与此同时，基础设施的建设需要适度超前，以满足城市发展需求。这也使得公用事业具有基础性、先导性和自然垄断性等显著特点。然而，这些特点也在一定程度上导致了部分地区服务收费项目不清、标准偏高、行为不规范，部分企业服务意识不强、服务质量和效率不高等问题，严重阻碍了行业高质量发展。

注：上文中的部分地区主要是指用户侧建筑区划红线内及其终端用户，业界一般称之“转供区域”或转供用户。例如：商业综合体、写字楼、产业园区等。

为了解决上述问题，国务院办公厅近日正式印发了《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》(以下简称《意见》)。以清理规范城镇供水供电供气供暖等行业收费，完善价格形成机制为抓手，本着有利于促进企业提高生产经营效率和市场竞争力、进一步优化营商环境，有利于吸引社会资本进入，降低实体经济成本的基本原则，规范市场行为，促进行业高质量发展，减轻社会负担和提高人民群众满意度。

二、文件究竟讲了啥？

《意见》主要从清理取消不合理收费、完善价格形成机制、规范价格收费行为、提升服务水平、改善发展环境等五个方面，本着坚持权责对等、坚持清费顺价、坚持标本兼治、坚持稳步推进等四项基本原则，到2025年，实现“清理规范供水供电供气供暖行业收费取得明显成效，科学、规范、透明的价格形成机制基本建立，政府投入机制进一步健全，相关行业定价办法、成本监审办法、价格行为和服务规范全面覆盖，水电气暖等产品和服务供给的质量和效率明显提高。”的主要目标。整体的指导思想是：深化供水供电供气供暖行业市场化改革，区分网络型自然垄断环节和竞争性环节，明确属性定位，合理界定政府、企业、用户的权利义务，进一步深化公用事业领域“放管服”改革，加快推进竞争性环节的市场化，提升对网络型自然垄断环节价格监管的科学化、精细化、规范化水平，有效发挥价格机制激励约束作用，降低城镇经济社会运行基础成本，不断提高水电气暖等产品和服务供给的质量和效率，增强人民群众获得感。

综上所述，国办函[2020]129号文件的核心思想就是：推动作为城镇运行基础的公用事业中，具有网络型自然垄断特点的水电气暖等行业“放管服”市场化改革。放管服的“简政放权、放管结合、优化服务”与中发[2015]9号文件的“管住中间，放开两头”有着继承和深化发展的关系，由此说明：公用事业中网络型自然垄断行业深化市场化改革大幕正式拉开。

三、对转供电市场有什么影响？

国办函[2020]129号文件通篇并没有使用发改委征求意见稿中的“转供”一词，而是用“建筑区划红线”和“暂未直抄到户”进行的阐述，其中“建筑区划红线”在全文中出现了14次，意义重大！一方面通过红线内、红线外划清了相关市场主体的权责，另一方面也为“放管服”的严格规范价格收费行为、提升服务水平和改善发展环境奠定了坚实的市场化改革基础。

下面，我们就电力供给方面结合电改五年多来的现状，探讨一下《意见》对转供电市场有什么影响。

（一）清理取消不合理收费。《意见》中明确了任何单位代收供水供电供气供暖费时，严禁向用户加收额外费用。强制要求水电气暖费用在用户侧的独立性，对转供电市场来说，下一步引入市场化售电将成为可能，有利于解决被转供电终端用户游离于电力体制之外的问题。

（二）完善价格形成机制。《意见》中完善价格形成机制方面最大的看点是“逐步取消工商业目录电价”。电改五年多来，启动了五批共459个增量配电试点项目，除了电源接入艰难以外，最大的问题就“卡”在“两头堵”的价格机制。我们在“上数据说话，销售电价如何影响增量配电业务试点”一文中做了26个省级电网的数据级分析，目录电价倒挂现象，将会抑制增量配电试点建设、阻碍售电公司进入增量配电市场、再造“独立供电局”。本次《意见》中“逐步取消工商业目录电价”将会解决价格机制“两头堵”的问题，有利于理顺销售电价、上网基准价和输配电价的关系。只要再把握好配售分离的原则，必将会快速激活售电服务市场，逐步形成市场化的价格机制。转供电市场的底数不清、加价严重和游离于电力体制之外等问题必然消失殆尽。

（三）严格规范价格收费行为。《意见》中关于严格规范价格收费行为部分，从收费项目、政府定价和收费行为三个方面予以了明确，内容非常丰富、细致、具体。主要体现在以下五个方面：

一是供电企业设施产权分界点以后至用电器具前，为满足用户个性化需求所提供的延伸服务允许收取合理费用，实行明码标价。非常人性化的考虑了红线内真空地带的第三方创新服务成本回报。例如：转供电市场的终端用户参与电力交易市场的交易服务费用以及域内分布式电源供给的费用等可以计入终端用户侧。

二是规范政府定价行为时要在完善城镇供电成本监审和定价办法的基础上，明确成本构成，细化职工薪酬、折旧费、损耗等约束性指标，合理制定价格。这对转供电市场来说，使得建筑区划红线内的配电价格核定和配电经营者收取合理的配电费用成为了可能，有利于转供电市场终端用户快速进入电力交易市场。

三是规范经营者收费行为时要求供电企业应抄表到户、服务到户。预示着供电企业要做好保底服务。同时还明确指示严禁供电企业实施垄断行为，强制约束供电企业对转供电市场的无序延伸垄断。这和人民日报评“社区团购”，互联网巨头“别只惦记着几捆白菜、几斤水果的流量，科技创新的星辰大海、未来的无限可能性，其实更令人心潮澎湃。”一个道理。

四是明确指示物业公共部位、共用设施和配套设施的运行维护费用等，应通过物业费、租金或公共收益解决，不得以水电气暖费用为基数加收服务类费用。强制划清了物业服务业务范围和费用计收边界，再次强调了转供电的独立性。

五是对供电企业暂未直抄到户的终端用户，任何单位或个人不得在电费中加收其他费用，并给出了有表无表两种情况的具体计费规则。从转供电计费细则方面给予了强制性计费核算规则。

上述《意见》中关于严格规范价格收费行为的内容是非常值得深入研究和实践探索的关键点，宽严有度。转供电市场允许收取合理费用这一点毋庸置疑，并且限制了供电企业实施垄断行为，预示着什么呢？是市场化实践的入口吗？

（四）提升服务水平。《意见》中关于提升服务水平部分，通过健全行业管理制度和技术标准体系、加快完善行业服务质量体系、不断提高企业服务水平等三个方面，对行业主管部门和专业企业提出了要求。

一是有关行业主管部门要按照深化“放管服”改革要求，制定完善供水供电供气供暖行业服务质量规范和评价体系。加强行业服务质量管理，通过采取行业服务质量评估、公开通报行业服务情况等方式，提升行业整体服务质量。

二是供水供电供气供热企业要增强服务意识，提高工作效率和服务水平，向用户提供安全、便捷、稳定、价格合理的产品和服务。制定简捷、标准化的服务办理流程，公开服务标准、资费标准等信息，严格落实承诺制度，接受社会监督。

三是积极推进“一站式”办理和“互联网+”服务模式，推动申请报装、维修、过户、缴费、开具发票等“一窗受理、一网通办、一站办结”，进一步压缩办理时限，鼓励有条件的地区推动有关服务事项进驻政务服务大厅。

从上述《意见》中关于提升服务水平的内容来看，对于转供电市场的治理，要以服务质量规范和评价体系标准化制度化为先导，充分发挥“互联网+”的穿透优势，推进“一窗受理、一网通办、一站办结”服务模式。如果转供电市场切实引入售电机制，必然会引爆互联网售电的快速发展。因此我们认为：转供电市场的科学长效治理必然是电力能源产业互联网切入的入口！拭目以待。

（五）改善发展环境。《意见》中关于改善发展环境部分的重点应该是加快放开经营服务市场和完善相关法律法规制度两个方面。

一是深化供水供电供气供暖行业体制机制改革，进一步放开市场准入限制，推动向规模化、集约化、跨地区经营方向发展，促进行业提质增效。支持通过政府和社会资本合作（PPP）、混合经营等方式，引导社会资本有序进入，增加市场供给。

二是鼓励各地区不断总结实践经验，根据国家有关法律法规，建立健全地方性法规，合理界定政府、企业、用户的权利义务。尤其对建筑区划红线内外的工程，要分清管网设施设备产权和运行维护、抢修、更新改造的责任，明晰管理边界，确保主体明确、权责相符。

从上述《意见》中关于改善发展环境的内容来看，政府将采用鲶鱼效应，通过PPP方式引入社会资本和资源来推动发展环境的改善，在实践中建立健全地方性法规。对于转供电市场来说，这条鲶鱼必然是互联网售电，只有互联网售电才能达成“推动向规模化、集约化、跨地区经营方向发展，促进行业提质增效”的改善发展环境目标。因为互联网售电具有天然的分散资源整合优势，而转供电市场点多面广、群体庞大、规模微小正好契合互联网售电的优势。

四、转供电市场未来发展导向何方？

转供电问题虽然是国办《意见》要解决的问题之一，但是，从国办《意见》的发布背景、转供电市场的现状和未来发展趋势以及需要解决的关键问题，基本上可以初步判断转供电市场未来发展的导向。

背景概述：2020年12月国办《意见》的发布背景，起源于转供电市场治理的诸多问题。自2018年国家发现转供电市场加价乱象严重并启动治理以来，屡治不绝，越加越重。几年来，国家和各地方政府为了达到降低一般工商业电价的目标，花费了大量的人力物力对转供电主体不规范行为进行了多轮次清理整顿、查处通报，政府市场监管部门会同各相关部门的管理者付出了巨大的努力。然而，由于转供电市场点多面广、群体庞大，致使转供电终端电价的落实情况差强人意。

2020年10月，国务院第七次大督查的14个国务院督查组分赴14个省（区、市）和新疆生产建设兵团开展实地督查。从督查情况看：“2018年至2020年，国家先后实施一般工商业电价降低10%、再降低10%和工商业电价降低5%政策。但督查组在多地发现，商业综合体、产业园区、写字楼等转供电环节未将降电价政策红利全面传导至终端用户。”加价普遍、加价严重。

市场情况：全国共有40多万转供电主体，3400多万被转供电终端用户基本上都是一般工商业用户，其行业、产业归属以及用电量曲线等底数数据，是各级政府精准决策施政所迫切需要的科学依据。更为重要的是，这么庞大的被转供电终端用户基本上都是中小微企业，是我国经济社会发展的主要生力军和民生就业的重要保障。另外，随着我国城镇化进程和产业园区化的加快推进，转供主体和被转供终端用户的数量，还在持续不断的快速增长。

关键问题：归纳起来我国转供电市场的关键问题主要有：终端用户底数不清、转供电主体加价严重、终端用户游离于电力体制之外等三方面关键问题。既然转供电现象是不可避免的现实存在，并有着继续增长的趋势，那么就需要找准转供电问题的关键症结，并寻求解决办法，趋利避害、疏堵结合，使我国转供电市场步入依法合规、健康良性、和谐持续的发展轨道。

发展导向：从国办《意见》来判断，我们认为转供电市场必然会向着互联网售电的方向发展。利用“互联网+售电+转供电服务”技术手段，通过政府和社会资本合作（PPP）模式，构建转供电售电服务监管平台，发挥互联网售电的天然分散资源整合优势，用信息技术“穿透”相关市场主体、理顺关系、畅通渠道，促进转供电市场的长效化、现代化科学治理和在线监管。用科技手段将价格政策、计费规则、缴交电费资金流以及国家的相关政策法规，全部固化在平台之上，实现严格规范价格收费行为、提升服务水平、改善发展环境的整体目标。

因此，国办《意见》的发布，使转供电市场长效科学治理迎来曙光！

电改非易事，且行且思考。“道阻且长，行则将至，行而不辍，则未来可期”，以此与增量配电改革试点的探路者们共勉。个人观点，仅供参考，欢迎共同探讨

作者系大秦电网首席信息官  

大云网电改观察专栏作者 王显龙