浅析我国电力管理体制改革

摘要：我国电力行业由于缺乏政府的有效监管, 电力企业拥有着垄断地位, 影响了电力行业的健康发展。本文通过分析我国目前的电力管理体制, 借鉴欧美国家成熟的电力监管模式, 给出我国电力管理体制改革的建议。

关键词：电力; 管理; 改革; 市场竞争

电力行业在国民经济中有着举足轻重的地位, 我国能源资源分布十分不均匀, 电力作为重要的能源, 电力市场的健康管理关系到我国国民经济的正常发展。目前我国电力行业效能不高, 对电力管理体制进行有效的改革, 使得国内电力资源能够得到优化配置, 是我国目前经济发展所面临的重要任务。

电力行业在我国与其他行业不同, 电力行业具有垄断行业的特征, 电力行业的各种垄断业务缺乏规制, 需要建立一个合理的管理体制去指导电力行业发展。相比欧美国家的电力管理体制, 我国电力管理体制不够完善, 还需要根据实际情况, 借鉴欧美国家成熟的管理模式。

1 我国电力管理的现状

从改革开放开始, 我国的电力管理体制不断进行改革, 到2002年, 我国对原国家电力公司进行拆分和重组, 希望使电力市场出现市场竞争, 但是由于发电公司和电网公司的严重垄断, 电力市场并没有出现市场竞争, 垄断现象依然存在, 扭曲了资源配置, 电网公司和发电公司使用成本加成的方法定价, 造成了高电价, 缺乏政府的有效规制。

1.1 电力行业监管低效

我国的电力管理体制中, 政府对电力行业既要制定政策, 又要进行监管规制, 国内各级政府的诸多部门分割了电力监管的职能, 如电力行业由中央财政部门进行财政监督和成本规则制定, 发改委则制定其基建和技改项目, 而行业许可证由电监会颁布, 因此电力行业监管职能分散, 部门众多, 造成了监管机构失去独立性, 无法有效的统一监督管理。在这种监管模式下, 政府的作用超过了市场的作用, 为了提高税收, 政府能够增加税金在电价中, 并由政府审定批准, 政府扮演了行业政策的制定者和规制者双重角色, 由于缺乏独立的监管机构, 政府和电力企业无法真正分离。企业为了更高的利润, 政府为了更高的财政收入, 两者能够默契地抬高市场定价, 在没有市场竞争的情形下, 形成高电价, 阻碍了经济效率的提高。

1.2 电网公司过度垄断

电网公司在我国电力行业中具有垄断地位, 在发电市场, 发电厂只能将电卖给电网公司, 形成了买房垄断;用电市场上, 用户只能无条件购买电网供电, 没有其他选择, 形成了卖方垄断, 因此电力公司实际拥有双边垄断的地位, 在没有竞争的情况下, 同时缺乏政府和监管机构的规制, 制定了成本加成的定价模式。

电网公司与发电厂签下长期合同, 为了转嫁风险, 电网公司将合同价格加入捆绑电费, 这样用户替电网公司承担了市场和技术风险。由于发达资产的专用性, 使得用户用电必须通过电网公司才能获得。电网公司会在购电合同中规定发电的技术标准、燃料和发电场所, 避免由于发电厂更新技术、燃料和场所而增加成本, 也降低了发电厂商之间的竞争, 使得发电市场难以让民用资本和外资进入, 恶性循环地抑制电力行业的市场竞争。同时政府和监管机构也无法及时了解电力企业的信息, 进行有效的规制, 降低了电力行业的效率, 损害了用户的利益。

1.3 发电厂商的垄断

虽然电网公司通过购电合同影响着发电厂商, 但是由于缺乏监管规制, 发电市场被发电厂商垄断控制。由于发电厂商的售点价格根据成本加成定价, 为了获取高额的绝对利润, 发电厂商不会更新生产技术, 而过多进行资本投入, 无法提高生产效率, 同时发电厂商又希望监管机构进行行政干预, 避免投资过度, 导致供大于需, 在需大于供时, 又希望监管机构放松管制, 增加投资。如此以来, 发电市场出现行政决策代替市场机制的现象, 抑制了发电企业的良性竞争。与电网公司类似, 发电厂商的垄断地位形成了垄断价格, 在缺乏政府规制的情况下, 并且把风险转嫁给消费者, 损害了消费者的利益。

2 欧美国家成熟的电力管理体制

英国、法国、美国等欧美国家拥有成熟的电力管理体制, 政府通过宏观调控对电力企业进行管理, 政企分开, 避免进行行政干预, 通过健全电力行业法规, 电力企业和政府之间有着合理的合作模式。其电价主要由市场决定, 保证了电力公司的独立性和较强的投资发展能力。

2.1 英国电力管理分析

英国的12个地区电力公司是由国有资本和私有资本共同所有的企业, 其电价调控的方式主要是市场竞争。英国在输电配电网络统一管理的前提下, 在发电市场和供电市场引入竞争, 淘汰落后企业, 增加电力行业的活力。在市场化分工和竞争下, 电力行业各个环节的成本和效率更加透明, 监管机构了解电力企业信息更加及时, 在消费者和监管机构的监督与市场竞争的压力下, 电力企业不得不提高自身的生产效率, 用户的利益得到保证。

2.2 法国电力管理分析

法国电力行业是由法国电力公司垄断经营, 几乎控制法国全部的电力市场, 法国政府采取计划合同的方式控制电价, 每年以相同值降低电价, 同时法国电力公司采用长期边际成本的定价方法。促使法国电力公司更新技术, 降低生产成本, 提高效率。法国电力管理具有国有、垄断、集中的特点, 能够在法国电力行业进行统一的管理和投资, 利用电价筹集电力行业建设的资金。法国电力公司和法国政府之间的合作管理模式赋予了法国电力公司较强的发展能力和经营活力, 但是由于过于集中和垄断经营模式, 使得行业发展遇到瓶颈。

2.3 美国电力管理分析

美国电力企业十分分散, 发电、输电、配电三者独立或者结合的公司都存在, 其中私有电力企业占大多数, 国有和集体所有的企业仅占12.6%。美国联邦和州都有专门的电力监管机构, 对电价和电力企业运营进行审核和宏观调控。美国的电力监管部门之间职责清晰, 管理集中, 监管效率较高, 电力企业能够统一调度, 广泛合作, 共享电网。电力监管部门不能干涉企业经营, 只能够制定政策、引导技术革新, 实现了政企分离, 保障了电力行业的自主发展。

3 我国电力管理体制改革的建议

我国的电力行业正处于深化改革的关键时期, 电力行业垄断的格局影响了电力市场的健康发展。根据我国和欧美国家电力管理体制的分析, 提出以下建议。

3.1 独立的监管机构

相比欧美成熟的电力管理体制, 政企分离, 建立独立的监管机构是我国电力管理改革首要任务。明确电力监管部门的监管职能, 赋予监管部门制定政策和规则的权力, 树立其在电力行业的权威。我国电力企业主要为国有, 现有的电力监管机构分散, 企业与管理部门关系复杂, 无法集中监管电力行业, 依据市场经济原则, 加强宏观调控, 利用市场调控电力行业, 避免行政干预, 建立高效独立的监管机构。

3.2 多元化的电力市场交易

电网公司在我国电力市场中扮演着重要角色, 但其垄断的地位也扭曲了电力市场, 为了促进民营和外国资本进入发电市场, 可以将输电与配电业务分开, 电网公司负责输电, 优化资源配置。电网公司的垄断消失, 电力企业可以直接与大用户签约, 降低大企业的用电成本电力市场能够存在合理的竞争, 也使得电力企业改进自身的技术和设施, 良性的市场竞争有利于保持电力行业的健康发展。

3.3 科学合理的定价方法

成本加成定价的方法并不合理, 过高电价给电力企业带来巨额利润, 也培养了企业的惰性, 在这种稳定的制度下, 无法促进企业提供生产效率。相比欧美国家的定价方法, 缺乏科学性, 为了维护用户的权益和电力行业的健康发展, 应该根据市场规律制定电价。