电力企业内部控制研究

【摘要】强化企业的内部控制已经成为公司治理的重要手段。本文从内部控制的概念入手，对内部控制作了多层面的分解，并结合实例指出我国电力企业加强内部控制的必要性和重点，详细分析了企业在内部控制方面存在的主要问题，以期抛砖引玉。

近年来，电力企业陆续披露出不少经济上违法违纪的问题，给企业的经济和声誉都带来了一定的负面影响。虽然这些违法犯罪活动原因是多方面的，但其中重要的原因就是企业的内控制度不完整，管理失控。为建立和完善现代企业制度，提高企业的效益和效率，建设一批具有一流经济实力、一流管理水平和一流竞争能力的电力企业，国家电力公司自1999年以来，先后颁发了《中国一流电力公司考核标准(试行)》(国电发[1999]305号)、《创建国际一流电力公司考核标准(试行)》(国电发[2001]189号)、《关于新形势下建设一流企业的原则意见》(国电发[2001]691号)、和《关于建设国际一流电力公司审计的指导意见》(国电审[2002]568号)等一系列文件。但笔者认为，单纯依靠这些制度进行考核，往往是只能治标而不能治本，要做到标本兼治，必须在防范上下功夫，尤其要加强企业内部控制建设。只有这样，才能从根本上提高企业竞争力。

一、企业内部控制的内涵

(一)内部控制的概念

内部控制一词，最早出现在1936年美国会计师协会发布的《注册会计师对财务报表的审查》文告中，定义为保护现金和其它资产，检查簿记事务的准确性而在公司内部实施的手段和方法。内部控制作为一门新兴学科，目前尚无统一的定义，比较典型的主要有：

1.内部控制由组织体制的设计和企业管理人员制定的所有协调制度组成，就其实用方面而论，是为取得确定的管理目标，促进企业的业务有秩序和有效率地进行，保证资产的安全、会计记录的可靠和及时地提供准确的财务资料。(1976年，加拿大特许会计师协会《审计推荐草案》)

2.内部控制作为完整的财务和其它控制体系，包括组织结构、方法程序和效果性，保证管理决策的贯彻，维护资产和资源的安全，保证会计记录的准确和完整，并提供及时的、可靠的财务和管理信息。(1986年，最高审计机关国际组织在第十二届国际审计会议上发表的《总声明》)

3.企业内部控制结构包括为合理保证企业特定目标的实现而建立的各种政策和程序(1988年，美国注册会计师协会发布的《审计准则文告第55号》)

从以上的定义可以看出，尽管各个国家和组织对内部控制的定义侧重点有所不同，但均包括两个基本方面：保证会计信息准确可靠、资产安全完整和促进企业经营管理。我国权威部门目前也没有对内部控制的统一概念。一般认为，内部控制是在内部牵制的基础上，由企业管理人员在经营管理实践中创造，并由审计人员理论总结而逐步完善的自我监督和自行调整体系。

(二)企业内部控制内涵的分析

内部控制在不同的经济体制下有不同的内涵。以电力企业为例，在计划经济体制下，电力企业的控制模式为实现国家计划服务。由于国家计划规避了大部分市场风险，电力企业的控制方式具有浓厚的行政管理色彩。在新的形势下，谈到企业内部控制，有两种倾向值得注意：一是一部分人习惯于甚至满足于传统的经营管理方式，认为只要能够规范化操作就行了，不必考虑是否先进。这就混淆了不同经济性质的企业在服务对象和控制方式上的不同。二是虽然大家意识到改革的必要性，但是容易片面强调改革组织结构的重要性，忽视了控制方式的跟进和强化。这就使公司的改革同微观治理机制相脱离。不论是维持传统的经营管理方式，还是片面地以改革取代控制的观念，都是不可取的。

为了深入把握内控的实质内涵，加强内控工作，需要首先明确内控与管理的关系。笔者多年从事电力企业内审工作，在检查监督的过程中，时常发现被查单位的管理层对内控认识比较肤浅，也不甚了解内控与管理是什么关系。有人认为管理就是内控，抓了管理，内控自然就到位了，因而也没有必要特别强调内控。因此，很有必要搞清内控与管理的关系。

从广义上讲，管理是管理者确立目标和战略，并通过一定的组织形式、规章制度和操作方法去实现目标的全过程。广义上的管理涵盖比内控更为广泛的内容，并不是所有的管理活动都是内控活动，也并不是说非内控性的管理活动就都不重要了。比如，设定目标的决策就是一种很重要的管理责任，为内控提供了前提条件。然而，问题的关键在于，内控是管理中至关重要的部分。管理的学问就在于抓住管理活动中的那些对实现目标至关重要的部分，也就是哲学上所说的抓主要矛盾。

二、电力企业加强内部控制的必要性和重点

(一)加强内部控制的必要性

电力企业是国家的基础产业，在国民经济中发挥着极其重要的作用，具有投资大、设施分散、资金密集的特点。国家每年投入大量资金进行电力设施建设，如果企业管理松弛，内部控制差，则不仅浪费资金，达不到投资效果，也极易滋生违法犯罪现象。因此，电力企业安全、生产、经营和后勤等环节都急需加快内控制度的建设。以华能集团为例，该集团是中国国有企业100强之一，由其核心企业(中国华能集团公司)、9家成员公司、400家子公司构成，同时还直接控股30家海外分支机构和海外公司。如何对子公司实行有效控制，华能集团成立伊始就在不断地进行探索。以前，华能集团对子公司只考核“两张财务报表”(资产负债表和利润表)和“一个人”(总经理)，对子公司监管不严。这种模式无法控制子公司决策错误及其由此产生的巨大损失。目前，中国华能集团对其子公司既给予一定的灵活性，又实行必要的监控。母公司对子公司的控制主要体现在人事控制，投资控制，财务业绩控制三个领域。从结果看，所有的子公司都达到了他们的目标。由此，电力企业加强内部控制的必要性主要表现在以下方面：

1.国有资产管理的必然要求

目前电力企业资产主要是国家投资形成的。作为股东，国家必然要求资产投运后能不断保值和增值，并采取措施防范国有资产被侵蚀。因此，国家以电力企业安全文明达标、创一流企业及厂(局)长经营目标等都规定有资产考核的内容，而这一要求与企业是否建立有效的内控制度密切相关。

2.现代企业制度的重要内容

建立现代企业制度是党和国家对电力企业的要求，是社会主义市场经济体制的基础，也是电力企业改革的方向。现代企业制度的重要内容是要求企业形成激励和约束相结合的经营体制，而企业内控制度则是企业自我约束必不可少的重要内容。

3.企业经营管理的迫切需要

在社会主义市场经济体制下，企业在生产出市场需要新产品的同时，投入理应获得必要的回报，为社会创造价值，也为企业发展积累资金。为此，企业在经营管理中必须加强内部控制，避免浪费和损失，努力增收节支，降低单位产成品成本，才能取得较好的经济效益，达到经营管理的目的。

4.防止经济犯罪的有力措施

大量事实说明，权利未受到制约，内控制度缺乏或形同虚设，财务管理混乱等是违法犯罪能够得逞的根本原因，由此也说明了企业内控制度建设的必要性。

(二)企业内部控制的重点

1.人员素质控制

人是企业生产经营的主要因素，企业应依据各岗位性质和要求，选择不同的人到适合的岗位工作。一些专业性强的岗位，还必须考虑经过专业培训合格的人员。对领导岗位人选，则应全面审查，慎重考虑，避免因用人失误给企业造成经济损失。

2.职责权限控制

企业从领导到一般工作人员，从职能部门到车间、班组，都应当有自己的职责范围，也享有相应的工作权限。这些职责、权限必须在制度上明确规定，使每个职工都熟悉和明确，对超越权限的经济业务其他人员和部门有权拒绝办理。

3.业务流程控制

企业业务既有非经济业务也有经济业务，企业应重点对主要经济业务流程进行控制。以供电企业为例，其营业收入业务尽管是由抄表、审核、收费、会计共同经手完成的，但某些环节还存在一些弊端，特别是在现金回收拖欠电费环节中应研究制约、控制的有效方法，才能从根本上防止弊端，达到控制的目的。此外，企业的资产管理、物资采购、工程投资、往来款支付等业务，都应作为重点管理对象而明确规定工作流程。

4.会计控制

会计部门是企业的综合核算部门，负责企业所有资金管理和经济业务的会计记录。因而，对会计的核算程序规定非常重要。为此，国家制定和颁布了《会计法》、《会计基础工作规范》、《内部会计控制规范》等一系列法律法规和制度。为推进国家电力公司系统各单位内部会计控制制度建设，强化企业经营管理，健全自我约束机制，防范、规避财务和经营风险，保障国家电力公司经营战略目标的实现，国家电力公司根据上述法律法规，制定了《国家电力公司内部会计控制制度指引》。

三、电力企业内部控制存在的主要问题

我国加入世界贸易组织和电力工业新一轮的体制改革，给电力企业提供了空前的发展机遇，但电力企业在市场经济体制下的监管机制还没有真正地建立起来。目前，不少电力企业对作为核心战略一部分的企业内部控制战略认识不足，主要问题有：

(一)法人治理结构不完善，内部组织虚位

由于过去长期计划经济的影响，电力企业许多管理者的管理思想和经营方式还停留在行政领导的角色上，没有从根本上转变经营观念，把企业当作自主经营、自负盈亏的法人实体和经营个体。企业的公司制改革也没有从根本上解决这个问题。一些上市电力企业虽然设立董事会、监事会，聘任了总经理班子，但在实际工作中，董事会的监控作用严重弱化，通常只是一个虚职，而且缺少必要的常设机构;公司总经理往往兼任董事会董事或董事长，权力不能受到有效的监督;一些机构设置没有起到应有的作用。股份公司仅仅具有了现代企业的外壳，没有从根本上形成真正的法人治理结构，没有明确界定董事会、审计委员会和管理者的权限和责任;没有形成合理的人力资源管理机制，企业管理者还不习惯应用现代管理的控制方法，对下属人员的工作不能实施科学、有效的监督;很多电力公司要么没有内部审计机构，要么建立的内部审计机构不能发挥有效的监督作用，造成公司内耗严重，无形中提高了公司的经营成本，削弱了其竞争力。原深圳能源集团董事长劳德容一案就是内部控制失效的最好例证。

(二)风险意识不强，内部压力不足

由于社会经济环境的变化，同一行业之间的竞争越来越激烈，企业经营风险不断提高。然而，从我国电力企业的现状来看，企业的风险意识并没有提到应有的高度，还停留在计划经济条件下卖方市场上，不仅缺乏风险意识，更缺乏有效的风险管理机制。如今电力行业在我国虽然还是垄断行业，但越来越多地受到市场的制约，观念不变，机制不转，不主动打破垄断，摒弃“官商”习性和“衙门”作风，增加职工的忧患意识、危机意识和服务意识，企业就难以更好地生存和发展。

(三)信息流通不畅，职责不清

一个良好的信息系统应能够确保组织中的每个人都清楚地知道其所承担的特定职责。上世纪90年代以来，我国电力行业的管理体制与不断推进的市场化进程极不匹配。电力行业出现了很多问题，像多头管理、责任不明、垄断权力不受制约等等。

(四)内控机制不健全，控制乏力

为了确保其指令被贯彻执行，管理当局要制定各种措施和程序，一般包括授权和批准、职责划分、设计和运用恰当的凭证、恰当的安全措施、独立的检查和评价等。为了保证控制目标的实现，电力企业必须制定控制政策及程序，并予以执行，管理阶层必须确保其辨认并用以处理风险的行动已经有效落实。我国电力企业内部控制活动中最大的一个薄弱环节就是考核奖惩机制不够健全、有效，监督乏力。往往制定了好的计划和制度但没有人去认真考核、检查，只是搞形式，走过场，执行效果往往很差，很难发挥出它应有的作用。而整个内部控制的过程必须施以恰当的监督，并通过监督活动在必要时对其加以修正。正如审计署对原国家电力公司领导班子进行的任期经济责任审计时发现的，该公司在1998年——2002年期间，损益不实情况比较严重，累计少计利润78亿元;因为决策失误国电公司国有资产遭受重大损失，涉及金额78.4亿元。国电公司更主要的问题在于对国有资产的控制和利用上存在：违反财政财务法规;制度规定不完善、管理不规范，内部监控难以得到落实;执行国家政策中存在偏差;重要项目尤其是基础建设投资和生产线更新投资缺少审计监督。