电力管制对电力市场的启发

电力工业放松管制的经济理论与起因

电力工业放松管制、引入竞争改革的主要动因不仅是技术进步，更是经济理论包括管制理论创新的结果。为了解决自然垄断产业配置效率和生产效率的矛盾，政府管制成为必然的选择。政府管制是指代表公众利益的政府依据一定的规则，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体活动进行限制的行为。政府管制理论设想通过政府的干预能够实现帕累托改进或在存在约束条件的情况下达到次优的配置效果，从而对市场失败产生某种纠正作用。斯蒂格勒(G.Stigler)运用经济学的基本范畴和方法分析管制的产生，开创了管制经济学，经过深入研究提出了管制失败的问题。以布坎南(J.Buchanan)为代表的公共选择学派认为，管制机构因为私人利益抑制市场经营活动，而那些受益的私人愿意为管制机构的服务提供补偿，这样的政府是被私人既得利益集团俘虏的政府，以此为基本观点的管制理论称为管制的俘虏理论。

管制失败问题的提出并没有立即得到应有的重视，人们相信已经提出的管制失败问题是个别的，是可以通过其他方法和理论完善的。这种思路导致激励性管制理论的研究，进而形成了以考虑信息约束条件为特征的新管制经济学。拉丰和泰罗尔提出了最完整的新管制经济学：在得到效率的同时必须留给企业信息租金，而信息租金会带来社会成本。因此，虽然管制可以阻止企业获得垄断利润，但是必须付出效率的代价。为了得到最好的管制政策，政府必须要尽可能地利用企业的私有信息，实现企业的自我选择。完善管制的努力导致了博弈论和信息经济学的引入，但是先进理论与方法的引入不但没有解决管制中存在的问题，反而得出了相反的结论，管制并不好于市场。

经济学家李德查尔德把无管制即市场竞争与其他四种自然垄断治理方式在五个方面进行了比较，得出了除防止垄断之外市场竞争体制最好的结论。在此基础上，主张在可能使用市场竞争的环节应该尽可能地引入竞争机制，而不是维持垄断或者管制。20世纪70年代以来，以美国、日本、英国等国家为代表，一场以放松管制为特点的制度变革几乎波及所有曾经被政府严格管理的垄断产业。对电力产业管制认识的转变，直接起因于长期的管制实践。20世纪60年代以来，很多实证研究表明，政府对电力产业的严格管制会产生企业内部的无效率，而且这种企业内部无效率在既实行价格管制又实行进入管制时更为严重。

X效率理论由哈维•来宾斯坦于1996年提出来的。X效率实际上是指一种与组织或动机有关的效率。因为该理论关注的是某种低效率产生的原因，所以也称为X-无效率。理论认为企业组织的管理效率在很大程度上取决于企业经济活动的外部环境，如果外部环境充满竞争，企业内部就会感受到外部压力，促使企业自觉提高效率和降低成本。而在垄断市场上，企业缺乏外部竞争压力，企业内部就会产生低效率。受管制的自然垄断产业中，企业利润主要不是来自成本的节省而是来自运用垄断力量提高价格的能力，管制带来的X非效率会扼杀生产效率。电力企业由于具有专业的经营知识，因而拥有政府未知的有关电力需求与发电成本的信息，成为双方“信息不对称”。道德风险是指交易合同达成后，从事经济活动一方在最大限度地增进自身效用时做出不利于另一方的行动。道德风险来源于信息不对称。传统的电力垄断是因为政府依据电力产业具有公认的自然垄断性，特许政府的企业或政府授权的企业独家经营形成的，是建立在政府政策和管制保护基础上的垄断，而不是某一电力企业由于本身的自然垄断性，在一定规模上，实现了最大生产效率和经济效益，逐渐在市场上形成的垄断，它缺乏竞争对手，也无需通过改进产品或服务质量、降低产品或服务成本和价格的方式来维持垄断地位。

政府管制俘虏理论认为管制者本身也是个人利益最大化者，利益集团能够通过影响管制者而影响管制决策。立法者和执法者都被产业所俘虏。政府管制俘虏理论揭示出了管制中存在的寻租与创租情形。与此同时，美国能源信息管理机构认为，有三个方面的原因促成电力工业市场化改革。第一个原因是电力生产技术进步特别是发电技术的进步。新型发电机组同过去的燃煤机组相比更清洁、成本更低。第二个原因是立法和管制条例。第三个原因是电价在地区间的不平衡。从世界范围来看，除上述原因外，资金短缺也是一个重要原因。但我们认为，电力工业放松管制引入竞争的真正原因是制度安排。

将传统纵向一体化的电力生产过程分为发、输、配和售四个相对独立的环节后，经济学家和政府发现自然垄断属性只存在于输电和配电两个环节，而发电和售电环节是可竞争的。这种对传统生产过程认识的深化在政策上直接导致了世界电力工业放松管制和引入竞争的潮流。所谓电力工业的市场化准确地说并不是指整体电力工业完全采用市场化方式运作，而只是将其中的两个环节从传统的自然垄断定义中隔离出来，进行引入市场竞争机制的改革。