中国电力行业规制的经验和教训研究

论文关键词：电力 垄断 规制

论文摘要：介绍中国电力行业规制历程，结合电力行业发展现状及现阶段改革成果和不足;探讨应打破电力行业垄断局面，形成竞争格局，深化电价体制和投资体制改革。

1 引言

电力行业，作为提供经济发展和人民生活最重要的二次能源的基础产业和公用事业，对我国宏观经济运行起着重要作用。传统上，电力行业一直被视为自然垄断行业，世界各国几乎都采用国有垄断垂直一体化的经营模式。

20世纪80年以来西方各国纷纷对电力行业放松了规制。主要是分解发输配售的一体化结构，在发电和售电环节方式进入规制和价格规制，以扩大竞争范围。在可竞争的环节和领域充分发挥市场机制配置资源的作用，尽量减少政府不必要的干预。而在输电和配电领域不仅不放松规制，反而加强了规制。为了解决规制双方信息不对称而产生的规制无效率政府实施了价格上限、特许投标等激励性规制手段，以激励企业降低成本，提高效率，降低价格。

经济学家对自然垄断的认识经历了一个不断深化的过程，早期学者认为自然垄断行业是那些具有显著规模经济的行业，因而自然垄断行业的竞争是不稳定的、破坏性的、不适宜竞争。随着经济学家对自然垄断行业研究的深入。人们对自然垄断行业又有了新的认识。

1982年报摩尔、盘扎尔，首次用了范围经济和成本次可加性系统论证了自然垄断行业。所谓的成本次可加性是指一家企业提供整个行业产量的成本低于多个企业分别生产这些产品的成本。范围经济就是针对多种产品而言的，如果一家企业生产所以产品的总成本小于多家企业分别生产这些产品的成本之和，那么该企业就是自然垄断行业。而且电力行业具有很强的规模经济性。所以在电力行业内不宜引入多家竞争者。

另一些学者则认为电力行业因为没有竞争压力即容易丧失经营管理和提高生产效率的动力，又往往利用其垄断者的地位制定垄断价格牟取暴利。政府出于对消费者福利和生产者效率两方面的考虑，只能对电力行业进行严格的规制，限制潜在企业进入，同时设定一个低于垄断价格的规制价格以平衡企业和消费者两方面的利益。

由于我国对自然垄断行业有关问题研究比较晚我国研究成果比较少。我国电力规制存在以下问题：

(1)我国在对电力行业的规制中还留有计划经济体制的烙印，缺乏相应的法律条文支持，并且常常以行政手段代替经济和法律手段。

(2)我国的电力行业还面临电源建设和电网建设不足的问题，电力的供给必须满足经济持续发展的需要。因此，我国电力行业的规制改革既要考虑电力发展的问题，又要考虑提高电力企业效率的问题。对像我国这样一个处于社会主义市场经济法律和秩序建设构建阶段、电力供应相对不足的国家而言，草率的放松管制会加大经济发展的成本，导致大量混乱和无序的状况。我国的电力行业规制改革本质上是经济转型的一部分。国际上不少国家的电力改革取得了很大的成绩，但向我国这样一个正在建立社会主义市场经济体制、处在经济转型过程当中的国家进行大规模的电力规制改革，以前还没有有过。因而改革意义相当重大。

总之，电力行业的战略地位及其发展现状、政府规制水平的不足以及我国面临的经济转型，要求对在我国建立和完善社会主义市场经济体制的特殊背景下就如何进行电力行业的规制改革进行理论探索。本文通过对国内外电力行业规制历程和方式、规制所存在的问题和取得的成绩，规制的经验和教训等问题进行探索。

2 我国电力行业改革历程

2.1 第一阶段：政企合一、国家垄断经营(1949——1985年)

这一阶段的重要特征为，作为国务院的行政机构，中央政府的电力行业管理部门，即是电力行业有关政策和规划的制定者;也是行业管理机构，行使行业管理和行政执法的职能;又是电力行业唯一的生产经营者;还是国有资产的经营管理者，负责投资建设电力项目并取得收益。在此期间，虽然电力行业主管部门多次调整和变更，但是并未脱离政企合一、国家垄断经营的体制框架。

2.2 第二阶段：政企合一、发电市场逐步放开(1985——1997年)

这一阶段的特点是，政府的管制政策有所调整，再发电市场引入了许多投资者，结束了发电市场独家经营的局面，但原有的政企合一的管理体制、政府管理方式以及垂直一体化的经营方式并未得到改善。为调动地方、企业、外资等各类经济主体办电的积极性，缓解日益严重的缺电局面，1985年国务院颁布了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，提出了“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”和“因地因网制宜”的方针，并实行了“新电新价”政策。这一时期的改革主要集中在管制政策的部分调整，试图通过放松发电市场准入及改革上网电价制度，创造发电市场的投资激励机制。这些政策的调整和实施，带来了两个积极的结果：一是极大地激发地方政府和外资的投资积极性，促进了电力工业的快速发展。到1997年，全国性的严重缺电局面基本得到缓解。二是打破了多年来国家垄断的市场结构。

2.3 第三阶段：政企分开、实施深层次体制改革(1998年至今)

此阶段实施的改革开始涉及电力行业的深层次矛盾，重点解决政企不分的问题，适时在五省一市进行以“厂网分离，竞价上网”为主要内容的电力市场化改革试点。为了解决政企合一的体制性弊端，1997年我国成立了国家电力公司，1998年撤销了电力工业部，将原电力工业部行使的行政管理职能移交到经贸委，着重解决电力行业政企不分问题。经过此阶段的改革，电力行业政企不分的体制性弊端得到了一定程度的克服。管理体制改革后，国家电力公司仅仅是一个生产厂商，但是依然保持着垂直垄断的格局。原政企合一下垄断体制的“双重矛盾”转变为行业垄断这一主要矛盾，国家电力公司拥有全国46%的发电资产和90%的输电资产。但这种格局没有维持多久，随着新的电力改革方案的出台，这种垄断趋势很快被打破。

2002 年，国务院出台《电力改革方案》，根据方案要求，我国电力体制将实行“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”的原则。理顺电价机制是这一轮电力体制改革的核心内容，新的电价体系划分为上网电价，输、配电价和终端销售电价。首先在发电环节引入竞争机制。对于仍处在垄断经营地位的 公司的输、配电价，要在严格的效率原则，成本约束和激励机制条件下，由政府确定定价原则，最终形成比较科学、合理的销售电价。

2002年12月29日，国家电力公司重组，成立两家电网公司(国家电网公司和南方电网公司)，5家发电集团公司(华能、大唐、华电、国电、中国电力投资)和4家辅业集团公司。2003年3月，电监会成立。标志着我国电力行业管理体制由传统的行政管理 向 适应市场经济要求的依法管理的转变。