电力管理政企关系优化分析

【摘要】由于自身社会情况以及对于电力作为一种公共产品的考虑，我国现行的电力管理体制采取的是政府从管理体制，投资，电价等多方面，对电力行业进行高度监管和控制。在这过程中，产生政企各自职能界限区分不明晰，电力行业市场化进程较为缓慢，电价控制不符合市场规律，从而造成我国社会用电现状产生较多弊病。本文从现有电力行业弊端出发，考虑优化政企关系，让政府更多从法律法规角度，而非实际操作层面对电力进行监管，而企业则更多从市场化层面参与其中，通过优化和构建一个良好互动的合作型政企关系，进而改善我国电力管理的不足，让民众能从中较多的受益。

【关键词】电力管理；电力监管；市场化；政企关系

1现状

尽管我国电力行业管理在这20年来一直坚持走在持续市场化的道路上，但梳理现如今的我国电力行业管理特征以及其中所蕴含的政企关系不足与弊端，仍不由让人感到深深的忧虑：

1.1电力管理

目前我国电力企业经营机制是在政府宏观政策引导下企业自主经营，与此同时，在微观层面上，政府也能干预电力企业的经营。作为电力行业的宏观管理者服务者，政府通过政策、财政等引导行业发展，制定企业行业标准，并通过法律法规对企业和市场运行进行保护和强化。同时，政府对企业经营进行制约，甚至可以直接干预企业实际经营行为[1]。而企业作为电力的生产者和供应者，发电、输电、配电、供电和用电五个环节，均由发电企业和电网公司来完成。在发电侧，现已初步形成了中央、地方和外资等多方办电的竞争格局；但在电网侧，均由电网公司负责各个环节，我国现有国家电网和南方电网两大电网公司，都为国家控股所有。

1.2电力投资

随着不同类型企业在发电侧的多元化发展，在发电方面，电源投资主体较广泛，包括中央政府、地方政府、民营企业和外资等，其中地方政府、民企和外资对电力投资的比重较大。而更值得让人称道的是，随着绿色环保概念的不断深入人心，中央政府近年来逐渐加大对节能减排，科技创新等方面投入。除了发电投资，还有电源建设投资。水电、火电是电力行业的主要投资方面。近年来随着国家一系列产业政策出台，可再生能源方面的投资占比在不断上升，核电、新能源等方面成为新的投资方向。但在电网方面，与涉及电网侧的企业类型一致，电网投资主体仍是国家控股所有的电网公司。

1.3电价

我国电价制定现阶段主要是掌握在政府手中。电价管理还是由国务院物价行政主管部门或者其授权的部门执行。政府部门享有电价的核定权，而无论是发电企业还是电网企业，都没有拟定电价的权力而只有执行电价的权力。以城市电价为例，城市电价由省级（或自治区、直辖市）电价体系统一管理，具体的电价方案也由省物价部门以电力企业成本为基础，根据各地具体情况制定，政府负责具体实施执行，自身没有制定电价的权限。发电企业和供电公司自身更没有制定和更改电价的权限，只能执行政府制定的电价，同时接受政府物价部门、审计部门等的监督和检查[1]。

1.4电力监管

我国电力行业，就现阶段而言，主要从四个方面进行监管：

（1）准入监管。企业要从事电力生产、供应与销售业务，必须要通过政府电力管理部门的准入审核，在取得生产经营许可证后，才能从事电力相关业务。

（2）运行监管。依照政策法规所制定的许可范围内，企业从事发电、输电、供电业务，执行政府的电力、环保、消防、卫生等相关技术标准，接受政府监管。

（3）电价监管。除了之前提到的，我国采用政府定价，发电和电网企业只有执行电价的权力以外，如果政府认为确实有需要维持相对稳定的电价，可以直接补贴企业，调整运作成本。

（4）电力安全监管。平时需监管电力企业对电力安全标准的执行情况，当电力设施和供用电秩序方面的产生问题或纠纷，电力管理中发生重大问题，突发事件等，也需要政府及时出面协调处理。

2问题

从上述现状看，我国电力管理体制较为全面，涉及电源建设，发电，供电，用电等方方面面。那这种监管为何还会让我们产生担忧呢？按照管理学的观点，现代化企业制度革新的基础就是政企分割，尤其对于我国现阶段机构改革而言，更是成败的关键，促进电力体制改革的必然要求。现阶段，政府部门仍能通过行政手段直接干预电力企业的经营，并通过垄断供电环节，影响整个电力行业从发电到用电的“流水线”。根据国家统计局消息，中国2013年全国发电总量达到5.2万亿kWh，国家电力市场完成交易总电量为6千亿kWh，通过市场交易的电量仅占全年发电总量的11%。

可见政府的审批和计划仍旧控制着全国电量交易，而电力企业的经营和交易自主权很小。此外，正如之前从发电侧和供电侧两个环节上不同企业类型分布便可以看到。发电侧的企业已经逐渐多元化，政府，民间，外资等各方共同竞争；在供电侧，仍然是国有资本一家独大。经济学告诉我们，对于一条产业链上任何一个环节被垄断，垄断方就掌握了绝对的话语权，从而使得市场机制失效。国内电力行业这样的现状，无论是发电企业还是电力用户，利益上都会受到垄断方侵害。尽管在发电侧电力企业多元化已逐渐产生，我们不可否认的是，我国大部分电力企业仍是国有电力企业。

对于国有电力企业，其与政府在产权上存在着管理与被管理的关系，这就不可避免会进一步强化政府对其经济活动的制约，从而在电力行业之中，进一步强化现有的“强政府”，同样也导致社会力量被变相削弱。电力投资方面，尽管政府与市场已经开始逐渐转向新能源开发，现状是，目前现有投资重点仍集中在火电与水电。以2012年数据为例，1~12月全国电源基本建设完成投资总金额为3772亿元，这之中水电所占比重为33.85％，火电所占比重为26.88％，核电所占比0.63％，风电所占比重为16.30％。这种电力投资结构，不可再生能源仍是发电主要能源。

这一点，除了影响电力投资单一化以外，发电过程中产生的废料，对于现如今的环境也是一大负面影响。电价方面，政府定价这一规定，使得企业仅有执行电价的权力。一方面大大压缩了企业的经营成本，缺乏市场化电价机制导致电价不能及时有效反映供需情况，无论是发电企业还是供电公司来说，一旦发电供电成本上升，必然会缩减企业产生的利润。而对于任何企业来说，缺乏利润必然难以生存，为了维持生存只能降低成本，容易产生“电荒”现象。部分企业为了减少亏损，情愿少发电。电价过低又会造成用户对电力的过度消耗，从而加剧了电力短缺，如此一来，最后受到损失的仍是企业和用户。从以上这些情况看，我国电力行业虽然处于一个高度监管的层次上，但缺乏灵活性的监管手段和调节模式，从某些意义上倒是产生了负面影响。

3原因及分析

电力行业既然已经市场化改革近二十年，为什么还会产生这样缺乏灵活性的监管手段和政企关系呢？

（1）电力作为一种居民生产生活必备的重要物品，可以视作公共产品[1]。公共产品是指无论购买意愿如何，都不能影响到他人对该产品的消费，即公共产品具有“强制性”被购买的特点，当増加一个单位的消费者边际成本为零，即每多提供一单位边际成本同其他产品一样为正。

（2）我国作为社会主义国家，由于历史原因，在建国之初的三十年中，处于计划经济的范畴内，梳理建国以来电力行业管理制度的变化，也是从严密监管到逐步放松，但相对于资本主义国家，我国现有经济仍是“公有制为主体”的局面。作为民生重要资源的电力，监管放松自然也相对较缓。所谓“他山之石可以攻玉”，同样监管力度较高的法国在面对电力行业改革时，又是怎样做的呢？由于欧盟在1996年和2003年出台两部电力改革法令，法国电力也随之进行改革，主要举措有以下两个[2]：

①将输电业务独立出来，以保障输电系统运营的公正性；

②将发电配电及供电业务继续保持在法国电力公司内部，但实行财务独立核算。电价方面，存在监管价格和市场价格并存的局面；电力规划方面，选择政府指导和市场决策相结合的方式。

4优化方案

从政府角度看，需要转变政府的职能定位，减少对于企业的垄断，以及对于一些关键性因素的硬性控制（如电价等），更多时候让市场发挥其应有的作用。另外一方面，政府应更为科学灵活地加以管理。凡是“立法先行”，只有法令明确，才能执行到位。此外，参考法国经验，加强监管部门的独立性，这也是监管部门公正性，可靠性的体现。而我国现有监管体制职责不明，造成的往往是政府一纸行政命令下来，企业按令执行，最后导致既不符合市场规律，又不符合社会现实。

电价方面，政府定价虽然出于保护居民用电成本的初衷，但一系列经济行为连锁反应后，产生的结果并不那么令人满意，而监管价格与市场价格并举可能是个比较好的思路。从企业看，目前民间资本和外资能够进入的只有发电环节，开放被国有资本垄断的供电一块，则是政府亟需考虑的另一个问题。但作为企业，在内部也需要建立起各自独立，权责分明职能部门，相互制衡的公司制度和机构体系。由于我国国情，涉及电力行业的企业，大多仍是国有企业，这些企业与政府关系更为紧密，而企业自身就更应明确自身定位，以办企业而非拼政绩的心态去运作，才能更好的在产业链上扮演自己应有的角色。

5结语

看似小小的一度电，却关系着千千万万居民的日常生活，正如20世纪80年代新自由主义陷入危机，新凯恩斯主义诞生后，对于政府和企业关系的完善后的论述那样，配置社会资源不仅要依靠政府调节，更要依靠市场调节，政府应适当干预企业行为，企业也应适应市场发展趋势，配合政府的引导，在一种互动型合作政企关系之下，资源配置才能达到最优化，而电力行业也同样如此。

参考文献

[1]董石桃，桂雪琴.论我国电力管理中政企关系的优化.湖湘公共管理研究（第五卷），2014，12.

[2]房保华.我国基层电力企业与地方政府关系及优化研究.中国海洋大学，2014，12.

[3]龙生平.基于整体性治理的我国电力监管体制改革研究.华中师范大学，2011，10.

作者:官和耀     单位:广州南方电力集团黄埔建设有限公司